解决“三农”问题的中心环节

解决“三农”问题的中心环节^[1]

(2001年12月)

农民贫困、农业停滞和农村偏枯的“三农”问题，不仅关系到我国9亿农民的生存和发展，而且影响整个社会的稳定和关系我国现代化事业的成败，是一个迫切需要加以解决的问题。

最近10年来，党中央和国务院为解决“三农”问题下了很大的工夫，先后采取了以下措施:(1)增加各级政府对农业的投入，加快农业和农村基础设施建设;(2)大幅度提高粮棉收购价，并相应实行粮食敞开收购、顺价销售、封闭运行等政策;(3)推进农业和农村经济结构调整，推动农业产业化经营;(4)稳定土地承包合同，延长承包期;(5)进行农村税费改革，减轻农民负担;(6)推进城镇化建设;等等。这些措施对于促进农业的发展、缓解农民的经济困难和改善农村生产生活条件起到了一定的作用。但是，“三农”问题并没有得到根本性的解决，有些地区的情况还在恶化。在我看来，这些措施之所以见效不大，症结是没有抓住解决“三农”问题的中心一环，即推进农村剩余劳动力向城镇非农产业的转移，因而不能做到“纲举目张”。

一、“三农”问题的根源在于农村人口过多，资源匮乏

为什么我国的“三农”问题这样难以解决，以至于积土地改革以后半个世纪的努力，仍然没有取得重大的进展?说到底，是因为农村人口和农业剩余劳动力过多，人均占有资源首先是土地资源的数量过少，因而土地报酬递减的趋势十分明显，生产率提高缓慢而成本却迅速增高。这种基本态势不改变，其他措施都很难收到提高农业生产效率和增加农民收入的显著成效。不难设想，在我国每个农村居民只占有667平方米耕地的条件下，即使不顾客观经济规律而把农产品收购价提高一倍甚至几倍，农民的收入水平也难有大的提高，他们的生产和生活设施也难有大的改善。

在各国发展初期，农村存在大量剩余劳动力是一种带有普遍性的现象。各国之间的区别只在于有的国家这种剩余劳动力向城市工商等非农产业的转移进行得比较快和比较好，有的国家进行得比较慢和比较差，因而前者较早地实现了工业化和城市化，后者则长期为“三农”问题所困扰。所以，实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是各国解决“三农”问题、顺利实现工业化和城市化的中心环节。

经济学的一个应用性分支“发展经济学”总结了20世纪各国发展正反两方面的经验，把这些经验提升到理论高度，为发展中国家的发展提供有益的指导。其中一个重要理论发现，是“二元经济理论”或“劳动无限供给下的经济发展学说”。这种学说的创立者、诺贝尔经济学奖获得者刘易斯(W.Arthur Lewis)指出:发展中国家一般存在着由传统农业部门和现代工商业构成的二元经济结构。在传统部门存在着大量的剩余劳动力，由于劳动者的收入水平是由他们的边际收益率决定的，在农村存在大量剩余劳动力的情况下，农民收入只可能保持在极低的水平上。现代工商业部门的劳动生产率和工资收入大大高于传统农业部门。将传统农业部门的剩余劳动力转移到现代工商业部门，一方面会提高这部分转移劳动者的收入水平和生活水平，另一方面会增加现代工商业部门的产出和积累;反过来，现代部门积累增加使它有能力吸引更多的农村劳动力到本部门就业。由这种互动关系造成的良性循环，会促使整个经济加速实现工业化和城市化，过渡到刘易斯所说的“现代经济增长”。雷朴实(雷诺兹)和费景汉根据东亚新兴工业化经济(NIEs)，特别是台湾经济顺利起飞的经验，对这一理论进行了补充和完善。

“二元经济理论”说明，农村剩余劳动力转移是提高全社会的生产率，实现工业化、城市化以至农业产业化，即推进到刘易斯所说的“现代经济增长”的最重要的前提。在农村存在大量剩余劳动力，即农业劳动的边际收益率为零甚至为负的条件下，农业产业结构的优化也是不可能的。为了加速过渡到“现代经济增长”，发展中国家在制定经济政策时必须优先考虑如何尽可能加速农村剩余劳动力向非农产业的转移。显然这一理论对我国也极具适用性。

二、大力发展中小企业是实现农村剩余劳动力转移的必备前提

为了在我国实现数以亿计的农村剩余劳动力迅速转移，最重要也最难解决的问题，是如何为他们创造足够的就业岗位。

农村剩余劳动力转移的地域去向是各级城市，职业去向是非农产业。农民进入城市并稳定下来的首要条件是获得能够提供稳定收入的就业岗位。从目前我国城市的就业结构和农民自身的素质状况来看，他们进入行政机关和事业单位的机会很少;国有企业现在已经为大量冗员和下岗职工所困扰，绝没有能力为数量巨大的农村剩余劳动力创造新的工作岗位。在这种情况下，唯一现实的选择是进入已有的城镇中小企业或者自行创办新的中小企业。

中小企业对于吸收农村剩余劳动力具有如下的优势:(1)大多数中小企业尤其是服务业中的中小企业属于劳动密集型企业，吸纳劳动力的容量很大;(2)就业门槛较低，对低文化技术水平的劳动力的就业限制比较少;(3)技术起点较低，投资需要较少，易于创办;(4)能够创造大量的投资和消费需求，反过来又为中小企业，特别是中小服务业的发展创造广阔的空间。

许多人指出改变城乡隔绝的户籍制度的必要性。但是，只有当进城务工的农民能够在城市找到工作并取得比较稳定的收入，户籍管理的放开才有自己的物质生产基础。否则大量缺乏稳定生活来源的无业游民在城市中聚集，一方面会大大增加维持城市治安的难度，另一方面他们面临巨大的社会压力，如果出现城市农民工向农村的巨量回流，又会影响农村的稳定。

此外，没有大量工商企业的支撑，城市化也不可能顺利地推进。因为如果没有由城市工商企业所积累起来的大量民间资金的投入，有限的政府资金无论如何也不可能承担起建设遍布于全国的城镇的巨大任务，而且即使政府用财政资金建起一座座新城，它们也只能是没有物质生产基础或者无人居住得起的空城。

因此，为了解决“三农”问题，我们必须采取一切可能的措施，大力发展中小企业，为实现农村剩余劳动力转移创造必要的条件。

三、部分地区的实践为解决“三农”问题创造了经验

可能有人认为，以上所说只是一种理论上的分析，或者是一种可望而不可及的理想状态。实际上，我国东南沿海一些地区，例如浙江地区，在大规模地发展中小企业、实现农村剩余劳动力转移和促进城乡经济发展等方面已取得了明显的成效。他们的事迹经验表明，这是一条解决“三农”问题的切实可行的道路。

改革开放以来，浙江省不仅工商业蓬勃发展，农民收入也一直保持迅速增长的势头。它原来是一个经济发展在全国处于中等水平的省份，农村也有不少贫困地区。1980年全省农村居民人均纯收入仅为219.2元。可是由于发展的路子对头，在最近20年中人均纯收入年均增长15.98%，2000年达到4253.7元，绝对额增加了近20倍，比全国平均水平高出2000.3元。

浙江农村经济快速发展和农民生活水平不断提高的主要推动力，在于民营中小企业的迅猛发展以及随之而来的农村剩余劳动力快速转移。在改革开始的1980年，浙江的工业发展相当落后，全部工业总产值只有201亿元;其中民营工商业尤其落后，全省民营中小企业完成工业总产值700万元，占全省工业总产值的0.035%。1981—1985年是浙江民营中小企业起飞发展的时期。1980年，浙江城乡民营工商企业(当时几乎都是个体企业)还不到1万户，从业人员不到1万人;1982年发展到7.9万户和8万人;1985年已经有26.4万个农民个体企业和农民联户企业，这就是说，已经有数十万原来的农业劳动力转入非农产业就业。与此相适应，5年间农村居民纯收入年均增长率高达20.14%。到1986年，浙江农村居民人均纯收入已经位居除直辖市外各省、自治区的首位。此后，民营中小企业继续迅猛发展。2000年，城乡个体私营企业实现工业增加值已经占到全省工业增加值的49%。在从1981年到2000年的20年中，农村剩余劳动力大量向城镇非农产业转移。农业劳动力占全社会劳动力的比重，已经从1980年的67.7%降低到2000年的37.2%，共下降了30.5个百分点。城市化率也从1980年的14.9%，提高到2000年的48.7%，共提高了33.8个百分点，比全国平均水平高出12.5个百分点。这样，浙江经济在世纪之交呈现出多种所有制经济共同发展、城市与农村比翼双飞的喜人局面。浙江全省的人均国民生产总值和人均收入都仅次于上海和北京两个大城市，稳居于全国第三位。

目前有这样一种看法，认为沿海的一些地区之所以能够大规模地发展中小企业，是因为那里的人文和自然资源的条件优越，而其他地区偏僻落后，文化水平低，又没有经商传统，根本没有发展工商业的条件。应当承认，这些不利的因素增加了发展非农产业的困难。但是，客观条件对于一个地区经济发展的影响并不是最具决定性的。就以目前民营中小企业发展的强省浙江来说，那里的中小企业并不是首先在经济基础好、自然资源丰富，又有经营工商业的历史传统的北部地区发展起来，而是首先从经济发展水平最低、自然条件差的温州、台州等南部地区发展起来，然后影响和带动了全省发展的。这些地区的中小企业之所以能够蓬勃发展，主要是因为当地党政领导能够采取力所能及的措施，保护农民的积极性，支持他们的创业努力。

目前，浙江省的民营中小企业正在努力作进一步的提高和向生产的纵深发展。除了搞好经营和管理、把自己做强做大外，城市工商业者还开始运用已经积累起来的经营资本和现代技术，对农村进行投资。据不完全的统计，到目前为止，全省城市工商业者对农村的累计投资已达150亿元左右。这就为农业的产业化和现代化带来了新的希望。

除浙江之外，江苏、广东和山东等民营中小企业较为发达的地区在解决“三农”问题方面也出现了类似的好势头。例如，苏南的乡镇集体企业近两年在借鉴了浙江温州等地民营中小企业发展的经验进行改制以后，打破了前一段时间的沉闷局面，呈现出生产回升、投资活跃、境外投资大量涌入的良好势头。只要我们坚持正确的政策，城乡互动、共创繁荣的大好局面将会很快形成。

四、其他配套政策

为了大力发展中小企业，加速农村剩余劳动力的转移和促进“三农”问题的解决，我们除了要坚持和完善支持民间经济发展、启动民间投资等行之有效的政策外，还需要采取如下配套措施:

1.党和政府在作出决策时，要把有利于农村剩余劳动力转移和增加就业作为最重要的指导方针。世界各国政府在工业化过程中乃至在实现工业化以后，总是把减少失业和增加就业作为自己决策的重要出发点。日本和东亚新兴工业化经济(NIEs)发展的一条成功的经验，就是在工业化和城市化过程中努力开拓就业门路，加速实现农村剩余劳动力的转移。日本在第二次世界大战后采取了一系列政策措施来增加就业。例如，它在很长时期中限制大商场的开设，鼓励投资少、用人多的“阿信式”小商业和其他服务业的发展。这一类政策取得了很好的效果。我国是一个人口众多的发展中国家，就更应当确立这一方针，鼓励兴办餐饮及商业、咨询、邻里服务等小型企业;凡是能够用人的地方，就应当提倡多用人。

2.将一定时限内的土地承包制度改变为农民拥有永久的土地使用权(在我国江南旧时称“田面权”)的产权制度。家庭联产承包责任制在不改变土地所有权的情况下，给农民以一定期限的土地使用权，对推进农业和农村经济的发展起了重要作用。但是，农民只拥有承包期的土地使用权的土地承包制度存在三个缺陷:(1)受到承包期限的限制，尽管已经将土地承包期从原来的15年延长到30年，但农户仍然感到投资收益不能得到保证，因而缺乏对土地进行长期投入的热情;(2)不利于土地的合理流转和农业的适度规模经营;(3)阻碍了农村剩余劳动力向城镇非农产业的转移。

因此，有必要进一步改革和完善现有的土地承包制。改革的方向是，可以设想为以法律形式确认农民对土地的永久使用权(“田面权”)，可以自由转让、抵押、出租和继承。土地的调整必须在尊重农民意愿的基础上进行。来自土地所有权(“田底权”)的收益应归村集体所有，用以支付村自治体的公共费用，或用以补充村民的社会福利保障资金。这样村集体对土地的所有权和农民对土地的永久使用权落到实处，在确立土地的永久使用权的条件下，就更有条件对土地流转的适宜形式进行探索，例如采用土地信托服务，以及采用互换、入股、招标、拍卖等多种流转形式，来为农村剩余劳动力的大规模转移创造条件。

3.推进基层政府机构改革和农村税费改革，切实保障农民的收入财产权利。目前农民税费负担沉重问题的实质，是农民在政治上当家做主和在经济上私有财产权利得不到切实保障，因而某些党政机构和干部可以在不经纳税人及其代表同意的条件下以各种名目强征暴敛。

因此，减轻农民负担的主要出路在于:一方面要减少政府机构和人员的数量，降低每个农民所负担的公职人员的数量;另一方面要彻底切断各级政府机构和部门以非国家法律手段收取农民收入的渠道。没有这两项改革的协调推进，农村税费改革很难取得预期的成效。

改革的具体措施是撤并乡镇、精简机构、转变职能、公开财务、强化监督。乡镇一级可以考虑取消人大、政协等组织，将村民自治逐步扩展到乡镇自治，成立自治性的农民协会，协会不设行政编制，组成人员由民主选举产生，不拿国家工资。此外，还可考虑取消农村特产税，减免或取消农业税;国家支农资金应直接落实到农民合作组织或农民手中，避免各级政府及其有关部门层层截留。

4.逐步建立城乡衔接的社会福利保障制度，兑现农民的社会福利保障。1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求在我国建立多层次的社会保障体系:“社会保障政策要统一，管理要法制化。社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别。”8个年头已经过去，这一决定尚未实现。这虽然主要是由客观上的实际困难造成的，但是也不宜久拖，否则可能对今后的改革和发展带来长期的消极影响。特别是由于农村中原有的医疗等福利保障设施随着公社制度的取消而消失，但随着城镇化的推进，由福利保障所引起的摩擦越来越多。而且随着农村剩余劳动力转移的增加，指望将残缺不全且没有永久使用权的土地作为农民福利保障的替代物将越来越不现实。因此，在农村建立和城市政策统一、形式有所不同的社会保障体系的课题应当提到党和政府的议事日程上来。此外，进城务工农民的社会保障问题也应当抓紧加以解决。

近年来，某些经济较发达的地区已开始建立城乡衔接的福利保障制度。例如浙江省已于2001年10月1日起正式施行《浙江省最低生活保障办法》，就是用法律形式首次将农民纳入最低生活保障制度的范围。

除以上措施之外，在城市建制和管理、户籍制度、劳动用工制度、人才教育制度、农村金融制度、农业保护和保险制度、中央财政转移支付制度等方面的改革和建设也要协调推进。

【注释】

[1]这是本书作者为2001年12月24日中共中央总书记江泽民召开的讨论“三农”问题的座谈会提供的书面讲话稿。载《宏观经济研究》，2002年第6期。在座谈会的讨论中，有的经济学家提出，允许土地产权自由流动蕴涵一定的危险，因为农民对土地的所有权(含永久使用权和承包权)实际上是农民社会保障的最后一道防线;如果进城打工的农民发展得不顺利欲返回农村谋生，而他名下的土地已经转让，则将使他们生活无着，危害社会稳定。这是有道理的。我们的确需要在落实农民的土地所有权和允许土地所有权自由转让时，注意适应不同地区经济发展的阶段性特点，并且采取必要措施防范上述情况的发生。