全球治理的定义和内涵

全球治理的定义和内涵

列宁在十月革命前的名言——“不能等待，不能拖延”，十分适合用来形容处理当前全球问题的态度。只不过如今我们所面临的全球问题不像腐朽脆弱的俄国沙皇专制那样一推就倒，而是相当地复杂和棘手。于是，20世纪90年代以来，越来越多的人倾向于采用“全球治理”的方式来应对全球问题的挑战。全球治理的大意是：全球问题的弥散性、跨国界性和复杂性，以及国家的狭隘和政府能力的局限性，促使国际社会将全球问题作为一个整体来加以治理，发挥国际社会主权国家政府外其他组织机构（政府间国际组织、非政府组织等）的作用^[36]。

全球治理不同于传统的国际合作。虽然全球治理和国际合作都不是国家在单干，都有跨国合作的性质，但是两者的行为主体并不完全相同。只有国家、政府间国际组织和非政府组织三大主体共同参与的合作，才可以成为全球治理。如果仅有国家间或国家与政府间国际组织的合作，那只是传统的国际合作。这种以国家为中心的国际合作虽然也是不可或缺的，但最多只能算是“国际治理”，而不是全球治理。具体来说，相比传统国际合作而言，全球治理具有三个很明显的特征。

第一，从政府转向非政府（或者说从国家转向社会）。传统上对国内外公共事务的管理是由代表主权国家的政府主持和承担的，这既是它们的权力也是它们的责任。近代威斯特伐利亚体系建立以来，主权国家成为国际社会最重要的行为体。在管理国际公共事务的问题上，国家主要通过外交，特别是以参与诸多政府间国际组织的方式，表达利益要求和对国际事务的看法。

全球治理打破了政府对公共事务管理的垄断，许多非政府行为体（如国际非政府组织和跨国公司等）以多种方式参与国际公共事务的管理，同政府分享公共权力和政治权威。如国际清算标准委员会确立了全球的清算规则；国际标准化组织至今已制定了1万多条国际标准，其中包括著名的ISO9000质量管理体系认证和ISO14000环境管理体系认证；在伦敦的国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）所草拟的航海法被许多国家所采用；在蒙特利尔的国际民用航空组织（International Civil Aviation Organization，ICAO）所制定的航空安全法也在很多国家获得通过，等等。甚至在传统的安全领域，非政府组织也有引人注目的表现，如1997年禁止地雷条约的签订，就是由近1　000个非政府组织组成的国际禁雷运动所推动的，其领导人因此获得1997年诺贝尔和平奖。

第二，从领土政治转向非领土政治。在第5章已经提及领土对于主权国家的重要性。在世界体系中，主权国家一般坚持“我的地盘我做主”，强调“寸土必争”、“寸土不让”，时常将外来的干预视为干涉内政、损害主权的行为。从政治学角度说，这意味着在一国领土之内，政府具有最高的统治合法性和政治权威性。由于领土政治的存在，传统意义上的国际法和政府间国际组织对人类公共事务的管理是有限的。

全球治理突破了领土政治，开始凸显非领土政治，这表现为非国家行为体的大量出现和跨国活动的剧增。比方说，20世纪七八十年代，为了争取改善人权状况，阿根廷和墨西哥国内的非政府组织向国际社会展示了两国政府侵犯人权的证据，国际组织根据他们的调研和信息发表了报告，国际人权网络迫使外国政府（尤其是以美国为首的西方发达国家）进行干预，外国政府向这两个国家施压，最终促使两国政府给予本国公民更多的政治权利^[37]。可以从这个例子看出，在全球治理时代，领土边界已经不再是政治权威的唯一界限了。

第三，从强制性、等级性管理转向平等性、协商性、自愿性管理。传统的政府管理以强力和法律为后盾，政府通过颁布法令、制定政策和合法使用暴力，来实现对社会公共事务的管理。显然，这种权力体制和管理制度建立在强制性和等级性的政治理念基础之上，突出的是政府的政治权威，强调的是自上而下的管治。全球治理体现了一种全新的权力关系和管理规则。

首先是权力主体的平等性。在全球治理中，国家和非国家行为体并无上下尊卑之分，政府可能仍起主要作用，但并无发号施令的特权。很多国家都对绿色和平的激进环保行为相当不满，但谁也不能轻易取缔查封该组织的活动。其次是管理的协商性。既然在全球治理中，权力主体是平等的，那么诸行为体就只能通过协商和对话来管理公共事务。很多来到中国开展项目的国际非政府组织，往往是地方政府的合作伙伴，而不是管制对象。再次是管理的自愿性。自愿性指的是一般公民参与的自愿性，任何行为体都不能以“全球治理”的名义来强迫公民参与社会活动（哪怕这些活动对公民是有利的）。没有公民的自我觉醒和热情参与，全球治理终将沦为空话。所以很多国际非政府组织开展项目时，首先强调的就是民众要自愿参加，不能搞摊派和强制。