东北亚环境合作的发展前景

二、东北亚环境合作的发展前景

（一）构建“东北亚环境共同体”

东北亚环境合作的一个主要目标是加强制度化建设，构筑东北亚地区环境合作机制，成立东北亚环境合作组织或管理机构，进而构建“东北亚环境共同体”，这也是东北亚环境合作的发展趋势。

东北亚环境共同体可以定义为东北亚地区各国在环境上互相依赖、互相合作，实现地区环境治理的制度化组织。显然，与一般的东北亚环境合作不同，它不是那种低层次的实用性较强的功能性合作，而是由各国中央政府推动的制度性安排。它是机制化的组织，有明确的目标及实现目标的手段，有常设机构（如秘书处）负责日常事务，有各参与国的中央政府推动，有具体的协定和规则及资金保障等。

从广义上看，东北亚环境共同体的参与者应包括东北亚地区所有国家，即中、日、韩、朝、蒙、俄六国。但从实际情况来看，东北亚六国的合作至今仍停留在功能性合作性质上，还没有踏上制度化道路。在一些项目上，蒙古和朝鲜向来参与很少。俄罗斯国土广阔，但其政治、经济重心都在欧洲。俄罗斯虽然参加了东北亚环境合作，但与共同体还是有区别的。因此，把东北亚六国都纳入到一个共同体中，从目前情况来看是不现实的。而中日韩三国的环境合作已开始走向制度化道路。中日韩三国领导人在第六次三国首脑会晤上，继2003年在印尼巴厘岛召开的10+3领导人会议共同签署了《中日韩推进三方合作联合宣言》之后，又通过了《中日韩合作进展报告》和《中日韩三方合作行动战略》，其中对推进三国之间的环境保护合作给予高度重视，对三国环境部长会议的成果予以肯定，并对继续在三国环境部长会议机制框架下开展合作达成共识。并且在10+3框架内，中日韩三国的制度化合作安排也在近几年浮出水面。因此，从现实出发，东北亚共同体的参与者主要应当是中日韩三国，即使今后成员逐渐扩大，中日韩三国也应当是该共同体的基本力量。

这里之所以要提到10+3框架，是因为它目前正在成为东亚合作的制度化组织。10+3起步晚于东北亚区域合作，但却比后者更早地走上制度化轨道。而在10+3框架内，中日韩三国进行了一系列的制度化合作安排。所以，如果把东北亚环境共同体定义为一种制度化的安排，那么中日韩这三个东北亚国家，已经在朝这个方向前进了。它无疑是未来东北亚环境共同体的雏形。从某种意义上说，东北亚环境共同体就是中日韩环境共同体，至少在近期是如此。

（二）东北亚环境共同体的实现途径

如何实现东北亚环境共同体？这里，首先需要把东北亚环境合作与东北亚环境共同体两者的关系梳理清楚。一方面，两者是有区别的。东北亚环境合作是制度化程度很低的一种功能性合作，它围绕着某一特定领域或项目展开。而东北亚环境共同体作为制度性安排，是机制化的组织，有常设机构（如秘书处）负责日常事务，由各参与国的中央政府推动，其成员是固定的，加入或退出都受共同体章程的约束。显然，共同体的建设难度要大得多。

但另一方面，东北亚环境合作与东北亚环境共同体这两者也是相辅相成、互相联系的。在一个环境共同体内，成员必然会开展具体领域的环境合作。环境共同体的基础就是先行开展成员间的环境合作。因此，东北亚环境合作与东北亚环境共同体的建设，两者是并存而非包括的关系。但环境合作并不能代替共同体的建设。后者仍需要按制度化的规律来推进。总之，环境合作是共同体成立的基础，共同体成立后将能更好地开展成员间的环境合作。两者不是相互取代的关系，而是互相并存、互相促进的关系。

东北亚环境共同体作为一种制度化组织，其建设途径不外乎以下三种：一是东北亚各国首先通过双边合作，建立双边环境管理机构等制度化合作机制，之后再将多个双边合作机制统合，形成全地区的制度化环境合作，建立东北亚环境共同体；二是中日韩作为东北亚地区的核心国家，先行采取行动，组成核心环境合作组织，而后逐步吸收俄蒙朝，最终成立东北亚环境合作组织，形成东北亚环境共同体；三是在广泛的共同协商基础上，东北亚所有国家一步到位建立紧密的环境合作组织。以上三种途径的共同点都是最终通过制度化合作模式建立东北亚环境共同体。但期待东北亚国家很快建立地区环境合作组织是不现实的。如前所述，东北亚地区环境合作与东北亚环境共同体这两者是相辅相成、互相联系的。有鉴于此，建立东北亚环境共同体的基础性工作就是大力推动东北亚地区的环境合作。在建立包括东北亚六国在内的环境共同体条件尚不成熟的情况下，中日韩三国必须先行一步。因此，从目前的情况来看，第二种途径是建构东北亚环境共同体的可行选择。

首先，加强中日韩三国环境部长会议在东北亚地区环境合作中的作用，促进其与东北亚其他环境合作机制的沟通和联系，使中日韩三国环境部长会议成为东北亚环境合作的核心机制。

紧密的地缘因素使得中日韩三国在环境问题上息息相关。“中日韩三国环境合作进入成熟阶段；东盟-中日韩（10+3）机制下的环境合作开始起步。”这是中国国家环保总局对于目前中日韩三国环境合作水平的评价。中日韩三国环境部长会议在东北亚环境合作中发挥着重要的作用。该会议在三国间每年轮流举办，以解决共同面临的区域环境问题，促进本地区的可持续发展，并于会后由部长联合签署《中日韩三国环境部长会议联合公报》。在第五次中日韩三国环境部长会议上，韩国环境部长官韩明淑表示，中日韩三国环境部长会议将成为东北亚环境合作的核心机制。在第六次和第七次中日韩环境部长会议上解振华都提出，要进一步加强三方环境对话和沟通，加强对重大多边和区域环境问题的协商，鼓励和支持各界参与三方环境合作，加强三国部长会议与本地区其他合作机制的沟通，扩大影响，进一步加强三国在重点领域的务实环境合作，并积极倡议三国在发展循环经济社会领域开展具体合作。

虽然中日韩三国环境部长会议机制仍是功能性的环境合作机制，尚未成立中日韩三国东北亚地区环境管理机构或组织，但它大大推动了东北亚环境合作的开展，并取得了切实的效果，为东北亚共同体的构建奠定了基础。

其次，加强10+3框架下中日韩三国的环境合作，推进制度化建设，形成以中日韩为核心的东北亚制度性环境合作机制。

10+3框架的建立使东北亚的三个重要国家中日韩首次被纳入到同一个合作框架之内。10+3框架成立之初，只是一种领导人非正式会晤的对话机制，但随着国际形势的变化，它逐渐正式化，如今已成为初步制度化的区域合作组织。10+3框架下的东北亚合作是中日韩三国之间的多边合作。这是东北亚合作的新形式。2003年l0月，在印尼巴厘岛召开的10+ 3领导人会议期间，中日韩三国首脑签署了《中日韩推进三方合作联合宣言》，决定大力推动三国之间包括环境合作在内的总共14个领域的合作。为落实三国领导人2003年发表的《联合宣言》，2004年6月21日在中国青岛举行了三国外长会议，并成立了《中日韩三方委员会》。该委员会首次会议已于成立之日举行，并共同制订了《中日韩三方合作行动战略》，其中对推进三国之间的环境保护合作给予高度重视，对三国环境部长会议的成果予以肯定，并对继续在三国环境部长会议机制框架下开展合作达成共识。显然，这些合作将在三国中央政府的直接领导下，以政府协议的形式开展。这一点至关重要。它将改变东北亚合作长期以来缺乏核心的局面，中日韩必将成为推动东北亚区域合作的核心力量。以10+3框架为主渠道，并在其推动下，以中日韩为核心的东北亚合作正在向制度化方向发展。这是一个渐进的过程，虽然缓慢，但充满了希望。

总之，东北亚环境共同体的建立既要发挥功能性环境合作机制的作用，又要利用10+3框架下中日韩三国的制度性合作机制。这两种区域合作机制是相互联系、相互促进的。对于东北亚地区环境合作来说，功能性合作与制度性合作都有必要存在，它们都对促进东北亚地区环境合作有利，尤其当制度性合作发生困难时，功能性合作仍是最现实的选择。今后，原有的功能性合作机制将继续发展和完善，与制度性合作可以并行发展，共同推动东北亚地区环境合作的发展，在条件成熟的情况下，在10+3框架下建立由中日韩组成的“东北亚环境合作组织”这样的专门机构，进而建立东北亚环境共同体。