网络管理：通过合同服务网络来治理
公共管理者必须对于这些复杂性非常敏感，其原因在于政府要依靠服务网络来达成他们的目标。这些网络的运作复杂且敏感，深受其所处环境的影响。地方和全国层面的一些政府部门常常无法通过一种简单的合伙关系（双方为达到一个分立的目标进行合作）来履行它们的职责。相反，它们通过网络、相互依赖的组织群体来履行其职责。服务网络是一种有效的机制，但是它也带来了管理上的挑战，并且需要有资源来满足这些要求。除此之外，网络会对非营利组织（它们对服务系统来说也是非常重要的）产生特别重要的影响。
什么是网络？为什么它很重要？
网络因国际合作的运行而变得流行起来，网络运作旨在通过创建一个网络而不是单个组织来生产和营销某一产品或服务，以获得效率最大化和资本要求最小化。这一做法在某些情况下也被称作“空心公司”26或者，用最新的方式表达就是“虚拟公司”27。
一个公司可以利用网络与多家公司签订合同，可以让一个公司生产，另一个公司负责配送，再一个公司负责营销，并让其他的公司提供一些必要的额外服务。一个经常被引用的较早的例子就是耐克——一家生产运动鞋的公司28。它的网络的有些部分可能遍布整个国家甚至全世界。在这样一个网络中，管理者不仅需要管理网络中每一个组织——有时叫节点——的关系，而且要管理这些节点之间的联系。如果网络中的任何一个单元出现问题，或者单元之间的关系中止或失败，那么网络的管理者就必须想办法弥补差异，修复系统。因此，网络是建立在相互依赖之上的。问题不只是像耐克这样在产品上有标志的公司的需要，而且也涉及过程中其他所有参与者的利益。单元之间重要联结的维持和管理者所具备的技巧对于整个网络和所有参与者的成功来说是至关重要的。
一些热衷于网络的人声称网络有两个优势。首先，这种运作模型使网络的构建者得以分散运作成本和较大的资本支出。网络是由一系列与网络中其他每一单元签订的合同构建的。每一个承包商对它自己的工厂和设备负责。不仅如此，它还负责自己员工的招聘、培训、管理和报酬。确实，即使一个公司内部具有这些能力，管理者也常常会选择将这些单元分离出去成为各自独立的生意，以分散成本和管理责任。简而言之，这种做法使一个组织通过瘦身把成本降到最低，只在内部保留一些实在不能外包出去的职能。这样，通过保留和消耗这些其运作必需的资源，公司就可以提高它的生产力和效率。对于系统中的其他单元来说，通过市场来控制成本就可以获得效率。当然，这里假定存在一个有商品或服务需求的竞争性市场。
网络的第二个优势是运作非常灵活。网络最好的地方在于，与一个整合的组织相比，它可以依靠它所有的单元，运用它们各自的创造性来处理自身遇到的问题，而一个整合的组织必须解决它碰到的所有问题。如果承包商无法接受新的挑战，那么核心组织即可放弃它，转而与新的公司签订合同。供求大概会产生一些具有必需的能力、具有掌握处理变化的环境状况所需技术的员工的新的潜在的承包商。
公共部门在这方面相应的发展是通常所指的由全球的政治家推动的“空心政府”，这些政治家倾向于缩小政府的规模和预算，尽可能地私有化，尽可能地利用私人部门的管理工具29。用一些不那么耸人听闻的话来说，这就是我们所知的服务网络。随着合同外包扩张到政府已经没有能力再提供本来属其分内的服务的地步30，因而希望这些服务网络能够助公共组织一臂之力，正如它们对私人部门一些组织所做的那样。
网络管理是不同的
一些早期的网络倡导者没有认识到这种方法所带来的挑战。一些在私人部门工作的人则发现网络方式带来的“现实危险”，包括失去控制，依赖一些到时可能“开溜”的组织，参与可能会败坏其名声的组织的活动的危险，以及共享敏感信息的需要等。此外，他们认识到，网络越复杂，参与的单元越有可能犯错31。总之，网络的运作模式意味着“管理的新挑战”32。
如果说网络给私人部门的组织带来了困难，那么这意味着公共服务组织面临的挑战将更复杂。罗伯特·阿格诺夫和迈克尔·麦克吉尔在回顾早期服务网络的经验时指出：“我们越来越清楚地认识到：网络环境中成功运作所需的能力和成功管理一个单一组织所需的能力是有区别的。一个多世纪来指导公共行政的那种传统的、大部分由组织内产生的管理观点已经不适应多组织、多政府、多部门形式的治理了。”33他们还指出：“在网络管理中，问题要多于答案。”34除了计划、组织、人事、预算和组织内其他一些传统的职能外，网络的管理还包括一些诸如“激活”、“建构”、“动员”和“综合”之类的专门活动35。至少，认识有效的网络管理所需要的能力和管理的复杂程度是非常重要的。然而，网络涉及的很多组织甚至不具备真正有效的合同管理的能力，更不用说网络管理的一些高尖端要求了。发展这类能力不仅意味着安排人员去参加直接的服务或者直接的监督任务，而且还要求发展新的技能或雇用具有应对网络运作挑战专长的人。
此外，公共部门网络还面临着更加复杂的挑战。由于有些项目有时被指定用来向贫困的顾客提供服务，因此网络的失灵意味着必须要有人迅速跟进。在政府没有能力做的地方，必须寻找一些能够替代的供应商，但这不容易。首先，必须符合有关获取和使用机密的客户信息（尤其在公共安全、儿童项目或者卫生保健等领域）的法律和规章。
利用网络灵活性的能力需要有多种现成的供应商。然而，随着网络变得更加密切和互相依赖——有人可能会说变得更有效率——通常很少有选择余地。这就是为什么研究网络的人发现网络最好是在资源富足的环境中运行的缘故36。资源贫乏的环境会加剧网络参与者之间的竞争，这会造成彼此间信任度的下降，而这种信任度对于网络的有效运作来说是至关重要的。不幸的是，近几年来，尽管声称预算有节余，公共服务网络资源却常常捉襟见肘。
很明显，公共服务领域中的网络不同于私人部门的网络。它们必须对经济效率以外的价值作出回应，它们的成功不能通过利润来衡量。除了效率，公共部门的运作必须符合为公众做个好交易的其他一些标准，包括经济、效益、正义、回应和责任。
对非营利服务性组织的内部影响
除了打算建立一个服务网络的公共部门之外，网络中的很多甚至大部分单元是非营利的服务性组织。较典型的是一个州政府机构在州的每一个服务领域里与非营利组织签订合同。一个城市政府也同样，与各类为街坊邻里和利益集团提供各种服务的非营利组织签订合同。联邦政府经常通过在各州或城市利用一个总承包商来建立这样的网络。这个承包商然后利用转承包在服务领域里建立与其他非营利组织的网络。这种做法在诸如精神健康服务、难民安置和社区发展等方面很通行。
非营利部门在网络运作中面临着与政府和营利公司不同的特别需要和特别挑战。首先，提供人力资源（这些人力资源是许多服务提供项目的核心所在）的人员的处境与私人部门雇员的处境不同。很多非营利组织仍然依靠志愿者项目来提供他们的服务，并且也将这种项目作为一种招聘未来雇员的策略。确立和运作这些志愿者项目需要花费大量的时间和精力。尽管非营利组织中有报酬的雇员所占比例数越来越多，但是比起私人企业的同类雇员来，他们的工作时间更长，付出的努力也更多。他们经常要承担多重义务，既要直接提供服务，又要支持和维持组织的发展。此外，人们也希望他们把时间和精力投入到社区计划和项目中来。
当非营利组织的管理人员把很多时间花在互相交叉重叠的职责和酬金问题上时，服务网络便增加了压力。正如一位私人部门的网络倡导者指出的那样，网络常常期望其成员组织“提供一些出类拔萃的人。把最优秀的人派到这些网络关系中来”37。然而，这样做会给自己组织内部增加压力，因为这些来自组织外的要求把他们的领导人抢走了，使他们不能实现自己组织的基本宗旨，也使他们与工人和董事会的关系变糟38。
然而，网络的另一个问题是其影响压力的重要性。政府组织利用与非营利组织签订的资助协议和合同，至少部分会被认为是一种花同样数量的钱而施加更大影响的方法，而对资源的竞争又使政府可以发挥更大的作用39。这种额外的影响必定来自组织和组织成员。由于非营利服务的工作人员非常忠于他们的组织宗旨，因而他们常常乐意接受参加一些晚间会议的义务，应邀参加社区周末活动，并随时准备对紧急求助提供帮助。然而，这些服务的提供者及其家庭对这样的职责和回应是要付出成本的。
不幸的是，常常有一种低估这些与实际收入（这些进入服务组织的收入来自资助和合同）相关的成本的倾向。除了这些成本，还有一些与提议准备、合同执行和合同更新相关的成本。在评估服务提供所需的资源中，不考虑在提案写作和合同执行中投放大量所需的时间和精力是对真实成本的一种严重误算。另一个问题是一些服务网络的参与者假设网络的其他单元会做出它们事实上无法作出的贡献。这些错误和限制可能会造成高估资源和低估责任。正如州机构和地方政府机构不能提供它们没有的资金一样，非营利组织不能在损害其成员和组织利益的情况下去承担一些它们并不认可的服务的责任。
即使假设网络的参与者不承担过多的义务，有一点仍然很重要——在处理网络产生的压力时使组织成员获得培训和支持。如果来自网络其他部分（比如政府单位）的人员也能够一起参加培训，那将是非常有帮助的。不幸的是，在财政紧张的政府组织和非政府组织中，培训和职业发展常常是最先被砍掉的，如果有这样的项目的话。除了培训项目，网络中很少有组织提供组织更新支持。因此，即便在尽责的服务提供者中发现服务中断也是不足为怪的。
当然，网络压力造成的一个危险是服务工作者意识到他们的团体已经丧失了自己的身份。很多志愿者和雇员加入到一些特定的组织就是因为认可组织从事的事业。如果组织因为网络的需要而偏离了它的方向或者试图去改变它的宗旨和特点，那么就会有一种内部冲突的危险。同样，如果一个董事会（它认定首先关注网络的需要）雇佣了一些对网络的忠诚甚于对组织本身和他打算服务的人的忠诚的经理人员，那么也会有危险。如果经理致力于以企业家的方式把一些新的项目作为组织发展的机遇来推行，那么这一做法提供的信息就是现有的项目是不重要的。这对于领薪的雇员或长时间辛苦工作以确立现有项目、并使这些项目经受挑战的志愿者来说是具有破坏性的。
网络现实和公共合同管理者
网络在这一点上提出的挑战并不意味着它们应该被放弃。不管出于什么理由，它们毕竟是现代公共生活的一种现实。因此，还是有必要去掌握领导和运作服务网络所必需的东西。合同管理者应对这一挑战的能力要求对以下一些方面有深刻的了解：深思熟虑而非简单潦草地设计网络运作的重要性、发展所有参与者的能力的需要、网络治理的挑战、在网络中提供资源的需要、责任的极端重要性以及网络对非营利服务提供者的内部影响。
作为深思熟虑选择的网络。如果一个机构或者一个城市想通过网络而不是通过很多独立的承包商来提供服务的话，那么决定最好立即做出，而不应该是一种放任的政策倾向的结果。一方面，如果网络的管理方式只是试图将非营利组织变为州政府机构的一个标准单元的话，那么网络将不会运行得很好。因为网络的力量和效率在于它们由不同的组织组成，每一个组织有自己的特性、功能和运作。另外一方面，网络的结构及其发挥功能的过程是很重要的40。从某种程度上说，网络运作的参与者理解他们处于网络的哪一个部分、谁在网络中、它的结构是什么、何种正式或非正式的看法在指导着网络的运作过程等问题是非常重要的。一个机构在网络运作中力图小心谨慎，其目标不是为了将自己正式化而失去灵活性，而是确保存在一个网络，并且知道它是怎么运行的，或者为什么不运行。合同提供了这个结构和功能的大部分东西。
为有效的服务网络的运作创造一个基础。如果目标是创建并依靠一个网络来提供公共服务，那么就需要确定并明确指出谁将为网络维系提供资源和管理能力，以确保它的效果。确保所有参与网络的单元具有必需的能力来有效地履行职能，这符合任何参与一方的利益，因为（特别是在相互高度依赖、联系紧密的网络中），网络的整体强度是由最弱的参与者决定的。
这一点适用于由一些重要的跨辖区政府机构、非营利组织和营利公司组成的网络。比如，一个规模适度但处于成长期的社区和其他两个小社区签订协议来提供快速反应紧急医疗救护。一个非营利组织就这样成立了，董事会由三个社区的代表组成，成员则是些提供服务的志愿者。该组织主要依靠志愿者来进行日常的领导和运作。然而，像这样的组织常常会经历人员变动，志愿者的水平和忠诚度因人而异。同时，虽然参与的社区依赖于服务，但他们接受的服务水平最终还是依赖于非营利组织的实力。
网络运作中有一些因素需要特别引起关注。首先，公共服务网络管理要求高度的综合。大多数网络的精髓是一系列的合同，但是几乎没有什么组织具有实质上的合同管理能力。而且，虽然网络中的每一个参与者必须管理它自己内部的运作，但它们也要参与到网络管理中来；因而网络（由于前面谈到的原因）具有很大的不确定性和偶然性41。
网络中履行职能所需要的资源必须有一些地方提供。虽然供方组织可以在这方面提供一些支持，但很清楚政府必须在能力构建中承担重要的责任。正如政府必须为网络管理提供资源一样，公共管理者也必须获得发挥其作用所需的各种资源。对那些已经被精简到不具备履行其基本职能的州或市政府机构提出要求，并要它们提供大量资源，这是不可能的，更不用说叫它们承担新的职责了。
治理：这是一个重要的事实——不管是否这么被认可。我们也必须关注治理，而不只是网络管理。要使网络中的组织更多地参与决策，并更多地限制对运作能力的控制。正如H·布林顿·密尔沃德指出的：
一个被架空的州政府依靠网络，这种状况既是一种劣势也是一种优势……作为架空州的中坚力量的网络是一种在社会行动中本来就较弱的形式。由于要协调相互连接的生产，所以网络一直是不稳定的。管理者不断地面临着一些可能导致不稳定的问题——谈判、协调、监控、维持第三方的责任心，还有起草和实施合同42。
网络对简单的来自上面的控制无法作较好的反应。除此之外，如果非营利组织在网络的治理中未能成为一个积极的角色，那么促使非营利组织成为提供公共服务的建设性伙伴的创造性和动力也会很容易丧失。
此外，网络单元之间还存在着一种权力关系，这种关系不是简单地从政府到非营利组织。对这个问题有研究的人发现，与权力相关的治理问题经常被忽视，因为人们往往假设网络就意味着相互合作，一些特殊利益在最初阶段就应该加以检查43。认为政府的合同就应该由授予合同的政府机构来控制，这种简单化的假设同样是不切实际的。那种由政府单位和一个组织签订合同，让它作为主承包商，并依靠它来建构和控制网络的做法是有问题的。任何参与到包括市或县官员，州的要员和非营利服务提供者合作中来的人都知道任何一方的代表都有他们自己特殊的使命，他们除了关注网络的一般目标之外，还代表着自身组织的利益。
虽然私人部门网络的经验可以提供一些帮助，但是诸如责任、顾客和服务提供者之间的高度信任等问题使公共服务的环境不同于私人部门。正是因为这些原因，考虑人们运作的网络是怎样驾驭的，这一点非常重要。这意味着不仅要考虑合作的努力，而且也要考虑冲突发生会带来什么。当然也要考虑每一个服务网络的参与者来到谈判桌时关注什么。
关于资源短缺和相互依赖这样一些令人烦恼的问题。网络服务面临的一个严重的问题是服务需求增加带来的资源短缺。想在同样甚至更少的联邦和州政府的支持下提供更多的服务，那就正好代表了一种情况——研究网络的人称之的反效果。提供这种服务是反效果的，其原因部分在于这种提供在合同数量更有限的情况下促使非营利组织为资源而互相竞争。
在对现有协议或合同减少资助的地方，服务提供者需要寻求更多的资助和合同来保持同样的资金水平，如果组织打算支付员工薪水和支持其运作的话，那么这一资金水平是非常重要的。当然，每一资助和合同都要支付管理成本，都有报告义务，都要执行资助协议规定的具体职能。这样，非营利组织就可以在同等甚至更少数量资金的情况下提供更多的服务。不仅如此，组织还必须想方设法安排更多的人员来从事额外的合同申请工作，以及如果申请成功后额外的项目执行工作。
还有一个问题是，网络环境中的资源对于一个具体的服务提供组织来说，并不是唾手可得的。它与网络作为一个整体所积累的可利用的资源有关，与提出的服务需求有关。部分是出于这个原因，使得网络对其环境的变化非常敏感。
责任的挑战。合同管理的责任问题将在第5章里进行探讨。这里值得注意的是，每一个研究网络的人事实上都同意：网络环境中的责任是非常困难的。原因很多，有人说道：“空心州责任的疏漏以及政府有效管理它和非营利组织之间合同的能力或意愿的缺失是一个主要的问题。”44“疏漏”这一概念是由尤金·巴达奇和卡拉·莱塞提出后流行起来的。他们认为，当网络的建立和集体运作带来灵活性的时候，“责任的疏漏”就发生了，它也使责任更加复杂45。由于网络中的权力和责任是相连的，因此很难清晰地描述网络运作得如何，很难清晰地描述网络中的每个单元的有效性。网络中的非营利组织不仅要对网络中的各级政府和私人机构（它们提供了资源）负责，而且也要对它们的董事会，对网络中的其他成员单位负责，最终也要对整个系统最初创建时就打算为之服务的顾客负责。反过来，政府单位也面临着网络运作中的其他责任要求。当然，这种责任不只涉及权力和汇报要求，它更多涉及的是绩效标准。
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