标准与不可避免的权衡

标准与不可避免的权衡

考虑到这种情况，在这一例子中为公众做一个好交易指的是什么？这个案例里凸显了三点，这三点适用于许多合同的签订。

很显然，好的交易指的不仅仅只是获得最低报价。确实，本案例的读者很少会选择最低报价，或选择它只是为了省钱。即使是私人部门的一些打算只强调底线的组织，在签订一个其成功取决于合同的物品和服务提供者的协议时，也会考虑很多因素。这就是为什么公私部门在讨论签约时都强调最高价值而非最低价格的原因。

有关福利项目合同（如同上面讨论的）引发的一些因素也明确表明，对何者构成了为公众做个好交易这一问题的严肃认真的评价是从做有关投标以及合同的回报的决定时开始的。大多数有关选择合同伙伴的考虑都担心签约后以及在整个合同执行期间可能出现的困难。大多数人即便在他们的私生活中都认识到，一些看起来对他们来说是巨大机遇的交易到头来可能是竹篮打水一场空。因此，就定义而言，为公众做个好交易不只是取决于是否要签个合同、合同给谁，而是取决于合同从头到尾整个过程的管理。事实上，大多数这样的过程是在辩论是否要签约之后开始的，而不只是一种简单的投标。好的交易并不是由一种标准衡量的。尽管标价是一个因素，但效率、有效性、回应性以及责任等也是一些重要的问题。此外，由于这些不同的标准常常互相冲突，确定何者构成了一项好交易需要通过一个在这些因素中进行权衡的过程。

现代公共管理传统的一个重要部分可追溯到人所共知的“双E”，即经济和效率运动¹。这一点今天仍然如此。政府在通过外包来提供其物品和服务时首要考虑的常常是省钱。这一做法通常是由这样的丑闻引起的：花费大量公币买来的东西其实可以以较低的价格在地方上买到。然而，声称有可能通过外包来获得更省钱的服务通常不是出自明显的事实，而是出自一套假设。这些假设一般建立在这样一些意识形态的原则上：政府太大，花费太多，私人部门能以更低的价格提供同等或更好的服务。然而，从历史上来说，私人公司在同政府和其他私人部门打交道时也有过过度开支和其他一些不良行为。这一历史提出了这样的问题：他们是否真的能更节省地做事？是否可以相信它们能以比政府更低的价格做事？

出于这些理由，省钱的说法通常伴随着效率观点。最通常使用的效率指的是“每一资源单位的投资的产出量。但效率是一个很复杂的概念，一个被大量引用、包括出于政治目的而引用的概念。在科学管理时代，正在形成中的公共行政专业的一些领袖人物确实将效率看作是等级行政的第一公理”²。

追求效率以及有一种获得效率的最佳途径的假设常常成了一种定理。唐纳德·凯特尔把这一公式说成是“竞争性处方”。其想法在于，由于在私人部门的市场中，竞争对于效率来说是非常关键的，因此，它在公共领域具有同样的优点³。当然，从公共合同的竞争中无疑可以获得这些优点。公共合同的历史也确实常常表明，缺少竞争（其原因要么是缺少合同竞争者，要么是公共决策者偏袒承包人）一直是许多丑闻和无效合同的焦点。不过，很早以前，德怀特·沃尔多就警告过，就“效率”所具有的所有吸引力而言，这是一个需要小心使用的字眼。在公共政策的决定或公共管理中，它毫无疑问不能作为唯一的决定性标准⁴。此外，凯特尔曾解释说，有关公共合同中的竞争规则的一些共同假设要么是出于无知，要么就是过分简单⁵。

在这些对签约中使用和滥用的效率的精到批评后面，有一个相对简单的问题。这一问题要求在决策中包括一种额外的标准。从经济和效率首先作为一种数量的衡量而言，它们忽略了重要的质量问题。这样，在市场上可以发现一些常常使用的、看上去互相矛盾的批评。虽然美国人对政府机构“打算购买卡迪拉克水准的物品和服务”深感不安，但在他们的私人生活和经商中，他们中的许多人倾向于相信“物有所值”，底线不只是数量，还包括质量。便宜货或非常有效率的服务并不一定是最有效的。有效性是合同实际提供的高质量服务程度的评价标准。

另一个问题是有效性与回应性之间可能导致的冲突。最优服务的提供费时较久，可能会使一些不耐烦的公民无法容忍。在一个公民视自己为消费者的时代，他们常常对服务的拖延感到不耐烦，即便这意味着一个政府机构受到这样的压力——加速对一些诸如最佳服务和最低价格的要求作出反应。

反过来，尽可能作出回应的努力会与公共责任性的要求发生冲突。回应性、效率、经济、有时甚至包括有效性都会受到许多政治和法律问责要求的限制。有许多诸如此类在签约中提高责任性的要求——从批评传统的为争取选票而花费在地方项目的款项，到公众的这样一种愿望：确保政府与使用可接受的劳工标准的公司打交道，再到迫使政府保持透明度并在承包商不履行条款的情况下做出一些具有强制性的努力，如此等等。用来获取信息和确保问责制的工具要花费金钱和时间。

另一个非常重要的标准对于一些管制公共合同的标准来说是至关重要的，但像其他标准一样，这一标准也会产生冲突。这一标准就是平等。“平等”这一词在当代的公共政策讨论中是被非常宽泛地使用的，好像它意味着同样的东西就是平等。然而，“平等”的含义不只是这些。它不仅要求政府辨别它提供的公共服务和项目，而且要求政府规定其机构对不同的社区提出各种不同的具体要求。确实，在正式使用中，为了公正的缘故，平等是一种有意的差别对待⁶。

在最近几十年里，诸如此类有关平等的讨论随即带来了在签约中对照顾性行动的争议。然而，除了种族和性别之外，有许多公共机构必须面临提出一些具体要求的状况。此类的例子包括向农村社区、贫困地区、受灾地区以及具有独特文化和传统的地区提供服务所产生的特殊的挑战。因此，联邦政府数年来要求公共机构确保向英语程度差的人提供服务⁷，向残疾人提供所需的特殊服务。

当然，这样的要求在某种程度上增加了开支，影响了本来按照标准运作程序所能得到的效率。即使这样，这些省下来的钱如果不是意味着以对服务对象做出回应的方式向他们提供有效服务的话，那么其合法性便会令人生疑。此外，虽然签约中的平等问题可能涉及一些重要的法律问题，但这些问题相比之下要大得多，并且随着社会日益多样化，这些问题也变得越来越重要。2000年的人口普查表明，这一变化要比大多数美国人预想的来得快。

这样，为公众做个好交易显然要求将这些标准最大化，以便不仅在投标阶段、而且在合同的整个运作中产生一些经济的、有效的、高效的、回应的、负责任的和平等的合同。虽然目标是将这些标准最大化，但公共合同管理不可避免地会在整个过程中产生一种持续的权衡努力。