重大事项决定权困惑及原因分析

重大事项决定权，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。宪法及地方组织法明确规定了地方人大及其常委会行使重大事项决定权的法理依据、范围和主要内容，为地方人大及其常委会行使重大事项决定权提供了重要的法理支撑。宪法第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法第八条第三款规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使“讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。地方组织法第四十四条第四款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。

依法落实重大事项决定权，是推进依法治国、加强国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，是实现决策民主化、科学化、规范化的重要保证，也是推动人大制度理论与实践创新的重要举措。但在实际工作中，因为认识不到位、界定不清楚、程序不规范、制度不完善等，导致了各级人大及其常委会对重大事项决定权“敬而远之”，形成了重大事项决定权被“虚化”“弱化”的局面，让重大事项决定权这一重要的法定职权难以“落地”，成了近乎“沉睡”的职权，极大地制约了人大功能和作用的发挥，也影响了人大作为国家权力机关的权威性和严肃性。

一、近乎“沉睡”的职权

虽然重大事项决定权是人大及其常委会的四项基本职权之一，但与立法权、监督权、选举任免权三项职权相比，它的行使状况并不尽如人意。它既不像立法权、监督权已经有了国家顶层具体制度设计，实施起来比较明确，也不像选举任免权那么规范具体。重大事项决定权法律规定比较原则笼统，内涵界限不清，规范不明，缺少具体的可操作性程序和硬性的制度约束，在实际工作中，重大事项决定权又存在实施目标不明确、使用频率低、使用范围窄、使用意愿弱、使用效果差等现象，由于这些方面的原因，部分地方人大及其常委会甚至长期将其“束之高阁”。

在一些地方，重大事项决定权被“重大”架空。因法律规定过于原则、笼统、抽象和模糊，实践中怎么界定重大事项中的“重大”难以把握和操作，比如说经济工作中的“重大”事项、重点工程以及重要的政府性投资等，资金和规模要达到哪种程度才能算是“重大”。同时，从字面涵义来看，重大事项决定权的“重大”，其本身就是一个程度性和相对性的概念，在不同的层级，不同的时间，不同的区域，“重大”的涵义和界定也就不一样，有其不确定性，这就导致重大事项决定权中的“重大”很难有统一和固定的标准，导致了在行使方面的随意性和消极性，这也是重大事项决定权在行权时遇到的难点和重点。在现实生活中，重大事项决定权的有效行使，从某种意义上讲关键取决于地方政府的主动与自觉。地方政府若是人大意识、民主意识、法治意识强，尊重人大及其常委会的重大事项决定权，就会主动自觉地将“重大”事项提交人大及其常委会讨论、决定，而有些地方政府却反其道而行之，要么纠结于“重大”，在什么是“重大”事项上“讨价还价”；要么避重就轻，将不重大的事项当作重大事项提交人大讨论、决定，有的甚至将一些枝节性的、琐碎的、事无巨细的小事提交人大及其常委会讨论决定；要么感觉“重大”难以界定和规范，感觉这项工作很难行使，放不开手脚，干脆就没有“重大”事项发生。凡此种种，使人大及其常委会的重大事项决定权被“重大”二字架空了。

从上述分析不难看出，重大事项决定权被“虚化”“弱化”的现象还比较普遍，一定程度上说“权力虚置”也不为过。重大事项决定权成了近乎“沉睡”的职权，也成了阻碍人民代表大会制度与时俱进的重要环节。重大事项决定权的困惑表现在哪些方面？是什么原因导致了这项权力的“沉睡”？有什么可行的解决办法使这项权力被激活并“常态化”行使？这都是当前亟待探讨和解决的重要课题。

二、主要困惑

多年来，各级人大及其常委会积极探索和实践行使重大事项决定权的方式方法，取得了一些成功的经验和做法，但整体看来，还不是很到位，与人大其他职权相比，仍然是比较薄弱的环节，还存在诸多困惑，主要表现在以下方面。

首先，决定什么——什么是重大事项决定权？如何科学判定重大事项？重大事项的范围是什么？重大事项的鉴定标准是什么？政府选择、提交重大事项的原则是什么，哪些事项应当提请人大及其常委会审议？重大事项的决定有哪些？

其次，怎么决定——如何启动重大事项决定权？政府如何向本级人大及其常委会报告？人大及其常委会如何受理政府提交的重大事项？人大及其常委会的受理原则有哪些？什么样的议题纳入讨论范围？办理程序怎么走？具体运作程序有哪些？如何办理，怎么操作？怎样使重大事项决定权具有实质性、针对性和可操作性？“决定”是采取无记名投票表决还是举手表决的方式进行？

再次，决定之后——重大决策作出后如何有效执行，如何跟踪督办？从哪些方面健全保障机制？贯彻执行情况如何评价、如何定性？如何防止“重决定、轻落实”的现象？如何增强重大事项决定权的“刚性”？重大事项决策失误应承担什么责任，如何追究责任？

另外，我们比较困惑的还有：宪法法律明确规定人大及其常委会享有重大事项决定权这一法定职权，为何在实践中却长期虚置而未能得到充分有效地运作？重大事项决定权的实质和重要性是什么？人大及其常委会拥有该项重要权力的必要性何在，实现的可能性又如何？如何处理好人大决定权和党委决策权、政府决定权的关系？本应属于人大及其常委会的重要职权与职责，为何很少听到人大发声，反而出面的大都是党委和政府？该由人大及其常委会决定的重大事项，政府却越权决定实施，如何应对和处置？对于这些困惑，有待于我们深入地研究探讨和实践检验。因此，我们有必要进一步分析上述困惑存在的原因，并进一步“对症下药”，力破难点，寻求“解决之道”。

三、原因分析

造成上述困惑的原因，笔者从理论研究和实践层面分析如下。

（一）认识有误区

长期以来，如何正确界定和规范行使重大事项决定权，人大和“一府两院”都存在认识上的误区。一方面，我们习惯于“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式，关于人大及其常委会依法行使重大事项决定权，还很不习惯也不怎么适应，常常采取传统的权力运行方式甚至是党政联合决策的方式，本应由人大及其常委会讨论决定的重大事项，也不依法提交；人大及其常委会审议通过的重大事项，“一府两院”也不依法执行或故意不去执行，甚至“绕道而走”。另一方面，部分地方人大及其常委会思想上有顾虑，认为重大事项讨论、决定得多了，会有向党委要权、跟政府争权的嫌疑，甚至觉得把握不好分寸会“越权”“过界”，因此在工作中瞻前顾后，抱着“多一事不如少一事”的态度，“宁可失职也不越权”，从而导致重大事项决定权难以得到有效行使。

（二）范围不明确

从目前来看，最让人困惑的就是究竟什么是重大事项，哪些算是重大事项，重大事项的范围怎么界定，在实践中一直难以把握。究其原因，主要是由于我国宪法以及地方组织法等对此的定义过于抽象、笼统、模糊，对其范围没有作出全面的界定和说明，使重大事项决定权难以准确把握和操作，往往造成“有法可依，无章可循”的现象。实践中，人们常用“事关全局”“根本性的”“长远的”“人民群众普遍关心的”来定义重大事项，这种倡导性、鼓励性、号召性的条文内容以及外延模糊的定义方式，过于强调面面俱到，没有突出重点、抓住要害，也没有具体指向，尤其是缺乏实质性、针对性、可操作性，实际上就几乎等同于没有界定。最近几年来，虽然有些地方人大及其常委会制定了重大事项决定权的地方性法规、规范性文件及相关条例，但是内涵仍然不够明确、具体、规范，列举的各项内容之间没有明晰逻辑关系，外延也不周全，有的甚至泛泛而谈，空洞无物，这些都使得重大事项在实践中很难把握，也导致人大及其常委会、“一府两院”对同一重大事项的理解也常常出现不一致的问题。

（三）操作不规范

人大在讨论、决定重大事项的过程中，为防止陷入具体事务，也为防止代行行政权、司法权，往往束手束脚，不敢主动作为，从而在实践中造成操作不规范的现象，具体表现如下：调查论证不充分、程序把关不严谨、督办落实不到位等。有的地方对一些重大事项缺乏深入细致的调查研究就直接提请会议讨论、决定，从而导致部分重大事项的决定质量不够理想，内容比较模糊，缺乏实质性的操作规程和方式方法。

（四）体制未理顺

在我国决策体系中，有三种决定权：党委的重大事项决策权，人大及其常委会的重大事项决定权，政府的行政决定权。这也就是说，在一个行政区域内对重大事项作出决定，涉及三个机关——党委、人大及其常委会、政府。这就要求正确处理好党委决策权、人大及其常委会重大事项决定权、政府行政决定权三者之间的关系。虽然我们从理论上对党委、人大、政府三者的关系和职能分工比较明确，但实践操作中却没有更明确的职能分工划定。在党委和人大的关系上，一些涉及国计民生或需要全体公民一体遵循的重大事项，往往是党委作出决策后就直接由政府执行，或者是党委和政府以联合行文的形式作出决策并执行，忽略了通过法定程序转化为国家意志和人民意志这一重要环节。在人大与政府的关系上，法律对人大行使重大事项决定权和政府行政决定权所规定的区别和界限过于笼统，致使人大在具体工作实践中，难以把握重大事项的范围、内容，难以区分与政府的行政决定权界限。当然也有人大自身履职不主动的原因。同时，人大部分同志也心存顾虑，尤其在一些重大原则问题上，顾虑太多，过于揣摩党委意图，看政府脸色，因而，许多该由人大及其常委会讨论、决定的重大事项也“睁一只眼，闭一只眼”让其“蒙混过关”，明显是“一府两院”越权决定的事情也不敢理直气壮地去追究责任。

（五）制度不完善

任何一种权力的有效实施，都必须依靠完善的制度作为保障。虽然我国宪法和相关法律都明确规定了重大事项决定权是人大及其常委会的一项重要的职权，但在实践中却缺乏系统的制度支撑。当前，各地关于如何界定重大事项的范围、如何规范重大事项的程序、人大如何行使该项权力都缺乏实质性和可操作性的规定；对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行追踪监督、如何对执行不力追究责任和纠正不当决定等方面，也都缺乏系统的制度设计和制度规范。同时，一些业已制定的制度与客观实际需要相比，也明显滞后，一些已有的关于重大事项决定权的规范性文件、地方性法规及相关条例的修改完善工作也有待及时跟进。

（六）沟通不顺畅

人大及其常委会的工作职能、工作方式方法与“一府两院”都不相同，考虑问题的出发点和落脚点也都不一样，在依法提交、讨论、决定和执行重大事项的过程中，如果缺少有效的和必要的沟通，就会造成各方理解和认识不一致的问题。在实际工作中，人大及其常委会与“一府两院”的沟通还很不顺畅，这样就使得“一府两院”不了解自己所做的哪些工作应当属于重大事项，哪些事项应当划为重大事项向人大及其常委会报告并及时提交人大及其常委会讨论、决定；人大及其常委会对“一府两院”执行重大事项的情况也缺乏及时、必要、全面的了解。

（七）问责追责机制欠缺

无数事实证明：只要权力没有追责机制，就会出现职能退化或者乱作为的问题。目前，我国法律并没有明确规定“一府两院”执行重大事项的保障措施，也缺少对“一府两院”不执行或故意不执行行为的惩罚条款，欠缺必要的问责机制和责任追究机制，比如，“一府两院”对人大及其常委会作出的重大事项决定权不依法执行或者干扰、拖延甚至故意顶着不办的，从而导致国家利益、公共利益以及公民、法人和其他组织的合法权益受到损失，或者造成不良影响的，法律并没有明确如何启动问责追责程序，也没有明确规定怎样通过质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性程序问责追责。问责追责机制的缺失，导致不少地方作出的重大事项决议决定往往是“头重脚轻”“虎头蛇尾”“一决了之”，没有了“下文”，使重大事项决定权只具有理论上的约束力而没有实际意义上的执行力。法律上问责追责机制的欠缺，也使得人大及其常委会即使想采取“刚性”手段保障重大事项决定权的有效执行，也因缺乏上位法的支撑而无法开展。这都使得人大及其常委会作出重大事项的决议、决定“刚性”不够，难以得到有效实施，弱化了人大及其常委会行使重大事项决定权的效果，也严重影响并挫伤了人大及其常委会行使重大事项决定权的积极性。

为依法启动重大事项决定权，使其具有可操作性并“常态化”行使，甘肃省人大常委会率先提出并建立“年度清单”制度。所谓“年度清单”制度，就是对政府向人大及其常委会提交的重大事项和人大及其常委会受理讨论决定重大事项的范围边界、选择原则、具体事项、受理原则、标准技术、运行程序、方法步骤以及责任追究等作出清晰、详细、严格的规定，规范和明确重大事项决定权运行的各个环节、过程责任，依法做到重大事项可执行、可考核、可问责，并向社会公开的制度。“年度清单”制度的建立，细化和完善了重大事项决定权，保障了人大及其常委会每一个重大决定的出台都经得起推敲和检验。“年度清单”制度是一个重大创新和突破，为重大事项决定权的行使提供了可供操作的示范样本。

党的十八届三中全会《决定》强调，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。党的十八届四中全会《公报》指出，“凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进”。这为新时期我们依法行使重大事项决定权指明了方向，明确了任务，也为行使好这一重要职权厘清了认识，开拓了思路。我们要站在加快民主法治建设的高度，从提高党的执政能力着眼，从完善人大制度，推进决策科学化、民主化、法治化着手，紧紧把握时代脉搏，大胆探索，突出地方特色、结合地方实际有效行使重大事项决定权，真正担负起宪法法律赋予的使命和职责，理直气壮地依法行使好这项重要的法定职权。

（曾庆辉）