再议重大事项决定权

陈泽亚

近年来，重大事项决定权研究日益引起各级人大工作者和专家学者们的高度重视，相关理论研究文章不断推陈出新。目前，全国人大常委会正在制定重大事项决定权实施办法，而包括江苏在内的很多省、市人大常委会制定的相关规定也已经实施多年亟待修订。因此，总结经验，凝聚共识，以理论创新推动重大事项决定权得到更好的落实，显得尤为迫切和重要。

已有一些文章就人大与人大常委会重大事项决定权的不同进行了研究。考虑到人大职权主要由其常委会在大会闭会期间行使，各省、市规定的主体基本都是人大常委会，再加上人大常委会与人大职权的法律界定很清晰，因此，为突出重点，本文着重就人大常委会重大事项决定权问题进行研究，不再区别讨论人民代表大会重大事项决定权问题。

一、重大事项决定权定位

“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”从传统认识中清晰辨析出重大事项决定权真正的性质、地位、作用，是我们真正落实重大事项决定权的基础。

一般认为，人大及其常委会拥有立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权四项职权，重大事项决定权是人大“四权”之一。这种说法简洁明了，便于社会各界迅速了解人大工作。但是，其缺点是把最重要的重大事项决定权混同于其他，无法充分反映人大的性质、地位和作用。

实际上，“四权”并不是简单并列的关系，它们可以归并为两大类：一是决定权。包括立法权、人事任免权、重大事项决定权。立法是指有权主体制定和变动规范性法律文件的活动，当然是决定，而且是重大事项决定。人事任免权涉及“一府两院”主要领导的任免，对地方经济社会发展有重大影响，属于政治生活中的重大事项决定。因此，立法权与人事任免权，都属于地方组织法对于重大事项列举的“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”范畴。二是监督权。监督权虽然不属于决定权范畴，但它与决定权相比，属于从属地位。这是因为：一方面，决定是监督的前提。先有决定的内容，才有监督的目标，即人大常委会要先行使决定权，决定经济社会发展目标，由此明确监督的主要方向和内容。另一方面，落实决定是开展监督的主要目的。人大常委会行使监督权主要就是为了监督“一府两院”依法行政、公正司法，保障人大及其常委会作出的各项决议、决定落到实处。

因此，笔者认为：决定权是人大及其常委会最重要、最核心的权力。这种提法，有利于彰显“一切权力属于人民”原则，突出人大作为国家权力机关的崇高地位和本质属性；有利于加强和改善党的领导，推动国家治理体系和治理能力现代化；有利于社会各界，特别是各级人大工作者重新认识和审视人大工作，更加清醒地看到人大理论与实践之间存在的差距，全力以赴推动人大制度发展，更好地发挥社会主义民主政治优越性。

二、重大事项决定权行使情况

在以往研究文章中，出现了两种完全相左的看法：一种认为，人大常委会积极主动行使重大事项决定权。这种观点常见于一些研究本地人大工作的总结中。另一种认为，重大事项决定权行使实际上处于“虚置”状态。这种观点常见于一些专家研究文章。甚至还有一些重要媒体直接提出，“重大事项决定权是人大行使极不充分的一项职权”。如何客观看待重大事项决定权行使情况，将会在很大程度上影响到重大事项决定权未来的发展。

笔者认真研究了我国各级人大常委会行使重大事项决定权情况，将其粗略概括为以下四个方面：

（一）制度普遍建立。从全国层面来看，根据全国人大常委会办公厅新闻局的统计，截至2014年底，除北京、宁夏、新疆以外，其他28个省级人大常委会都已经制定出台了关于讨论、决定重大事项的地方性法规，即全国高达90%的省级人大常委会都已经制定出台了讨论、决定重大事项的地方性法规。就江苏省内来看，在全省13个设区的市中，已经有南京、无锡、苏州、镇江、南通、扬州、泰州、盐城、连云港、徐州等10个城市制定出台了关于讨论、决定重大事项的规定，占比高达77%。工作制度的普遍建立，完全可以说明各省、市人大常委会对行使重大事项决定权，不像有些文章认为的认识不足，而是很重视的。

（二）工作稳步开展。决定重大事项一直是人大工作的重要组成部分。从内容上看，决定本级政府决算，国民经济和社会发展计划、预算的部分变更，授予荣誉市民荣誉称号等，都是对本行政区域内重大事项的决定。从数量上看，我们一向认为行使得比较好的地方立法权，普通地级市一般每年也就是立三四个地方性法规，有时甚至只有一两个立法项目，而决定的项目则要多出很多。从效果上看，很多重大决定在实践中所取得的成效，并不比一般性监督、人事任免等工作差。相反，由于重大事项决定作出后常有后续跟进的监督举措，两项职权的叠加使用，往往更能够推动问题得到更好的解决。至于重大事项决定权行使中存在的程序性决定多、主动性决定少等问题，则属于如何进一步提高行使质量的问题，并不能因此而否认相关工作的开展。

（三）亮点频频出现。从全国到各省、市人大常委会，都作出过很多重要的决定，其中不少还很有特色。比如，全国人大常委会的《关于加强网络信息保护的决定》、江苏省人大常委会的《关于全民阅读的决定》、上海市人大常委会的《关于促进改革创新的决定》、杭州市人大常委会的《关于促进改革创新的决定》、南京市人大常委会的《关于推进四大片区工业布局调整的决定》、宁波市人大常委会的《关于加强食品安全工作的决定》等。苏州市人大常委会近几年提请市人代会作出的《关于进一步加强苏州生态文明建设的决定》和《关于有效保护“四个百万亩”，进一步提升苏州生态文明建设水平的决定》，都取得了实实在在的效果，受到了《人民日报》、央视《焦点访谈》、新华社内参等权威媒体的广泛关注。

（四）效果有待提升。各地人大常委会行使重大事项决定权不存在“有”和“无”的问题，而主要是如何在“量”的基础上提升“质”的问题。各地人大常委会每年都决定了很多重大事项，但这其中也确实存在被人们广泛诟病的“抽象决定多、具体决定少，被动决定多、主动决定少，法律有规定行使得多、法律原则规定的行使得少”等“三多三少”，或再加上其他内容的“四多四少”问题。正是这些问题的长期存在，让人们感觉人大常委会在决定重大事项方面没有发挥多大作用。

综上所述，各地人大常委会行使重大事项决定权，既算不上多么积极主动作为，也没有完全“虚置”。笔者认为，社会各界对于人大及其常委会行使重大事项决定权存在的普遍不满，实质上反映了人们对于更好地发挥人民代表大会制度作用，进一步推进民主法治建设的殷切期盼。重大事项决定权的行使情况，也反映了当前人大工作的真实状况：一直在探索，不断在前进，但与法律赋予的地位与作用、与人民群众的殷切希望相比，依然存在很大的差距。

三、推进重大事项决定权落实的建议

十八届三中全会明确要求，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，全面发挥国家根本政治制度作用成为必须深入研究的重大课题。中央有明确要求，社会有迫切期待，特别是全国人大常委会正在制定相关实施办法。因此，进一步落实人大常委会重大事项决定权，时机已经空前成熟。

笔者认为，当前应该从以下两个方面加以推进：首先，国家层面要有一定的理论与制度突破；其次，才是地方层面需要解决的具体问题。以上两者缺一不可，不可混为一谈，相互无法替代。

（一）国家层面需要解决的几个重点问题

全国人大常委会制定相关规定，最需要解决的是理论和制度创新问题，要通过新的顶层设计，理顺政治权力运行机制，为基层探索营造出空间。在此基础上，能细化的也要尽量细化，尽可能地为基层实践提供直接指导。

一是完善政治运行架构。基层实践中碰到的种种困境，从根本上看还是受到现行体制约束的问题，而不在于一些文章认为的基层党委和人大常委会是否重视。这些问题对于基层来说是无法解决的。建议全国人大常委会在党中央的坚强领导下，以全面推进依法治国，全面推进深化改革，实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，争取从国家层面理顺决策程序，努力建立新的政治运行机制。重点是处理好“党委决策”与“人大决定”之间的关系，着力改变“党委决策、政府执行、人大监督”的现行体制运行模式，着力构建“党委领导、人大决定、政府执行”这一新的权力运行机制，真正实现党通过国家机关对国家和社会进行领导，通过人大行使重大事项决定权把党的主张通过法定程序上升为国家意志。

二是科学界定重大事项。（1）重大事项决定权不宜直接定义。有些省、市的规定中表述为“本规定所称重大事项，是指本行政区域内经济、政治、文化、社会、生态文明建设中带有全局性、根本性、长远性的事项，以及关系群众切身利益、社会普遍关注的事项。”笔者认为这是不妥当的。制定法律法规，要求每一个概念都要有明确的内涵和外延。定义概念不能直接或间接地包括被定义概念，否则容易导致“同意反复”和“循环定义”的错误。上述概念的定义项来自地方组织法第四十四条第四款，但本款是对县级以上人大常委会职权的列举，而不是对重大事项决定权的定义。用“全局性、根本性、长远性”以及“关系群众切身利益、社会普遍关注”这样的表述，实际上是以“重大”解释“重大”，等于什么也没说。江苏省人大常委会以往采取分项列举的方法，值得进一步总结和推广。（2）重大事项是一个相对的和动态的概念，不同地区对重大事项的认识不尽相同，同一地区在不同时期对重大事项的界定也不相同，而法律规定又是极其严肃的，不可能朝令夕改。因此，界定重大事项应尽可能地“定性不定量”，规定哪些事情，而不是多少亿的项目必须经人大常委会讨论、决定。（3）能列举的要尽量列举。近些年国家制定和修改的法律法规都有很多，其中涉及的重大事项都要列进来。比如，2014年修改的预算法就有许多新的规定。“预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表”等都需要人大常委会批准；第三十五条规定的“省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准”；依据第二十一条和第五十一条，还可以作出“撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议”规定等。再比如，《中华人民共和国突发事件应对法》第十六条规定：“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”等等。国家法律法规众多，显然只有全国人大常委会才有能力做好这项工作。

三是设计严密的程序。制定科学严密的程序是保障制度落实效果的关键。建议全国人大常委会在制定相关规定时，要尽可能地明确议案提出的主体、时间，以及如何保障调查研究广泛深入、会议审议民主高效、大会表决真实公正等。特别是人大常委会对于“一府两院”落实决议、决定的情况怎样开展监督？对于拒不执行或者懈怠执行决议、决定的单位和个人，通过什么办法进行问责？问责可以追究到什么程度？这些问题，也需要全国人大常委会在制定规则时予以通盘考虑，尽量制定出细致明确的规定，才能为地方各级人大常委会制定或修改相应规定提供强有力的上位法依据。

四是全面审查相关法律。（1）重大事项决定权实施办法出台后，全国人大常委会要认真对照各个条款，及时组织开展相关法律法规梳理工作。对实施办法中已经明确规定需要由人大常委会讨论、决定，而现行法律法规中又没有涉及的，要及时进行修订。这样既体现对新法的尊重、落实，切实维护国家法制的统一，同时也便于地方各级人大常委会制定相关工作计划和“一府两院”按照法律规定提请本级人大常委会讨论、决定重大事项。（2）现行法律中还有一些以往法律规定需要由人大常委会决定，而在后来修订中否定或弱化了的内容。比如，1989年七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市规划法》第二十一条规定，“城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。”但是，2007年10月十届全国人大常委会第30次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》（《中华人民共和国城市规划法》同时废止）第十六条，仅仅规定了“省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。”对于此类条款，也要从加强人大常委会重大事项决定权权威的角度来加强审查，提出是否需要修订的意见。

（二）地方层面需要解决的几个重点问题

地方层面重在行之有效地把国家法律和相关规定落实到具体工作当中。从全国各地人大常委会这些年的工作实践来看，需要重点关注以下几个方面。

一是细化重大事项内容。首先，要密切关注全国人大常委会相关工作进展情况，学习掌握中央最新精神和全国人大常委会最新工作部署，及时把全国人大常委会规定中的新内容补充进来。其次，要积极开展相关理论研究，借鉴吸收外地成功经验，为修订工作打下坚实的基础。比如，在列举重大事项内容的时候，河南省人大常委会在2014年修订时专门新增了“中共河南省委建议由省人大常委会讨论、决定的重大事项”表述。有些城市根据宪法和预算法，规定了“撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议”，等等。都值得我们借鉴吸收。还要努力避免以往各地制度中常见的“重大决策”“重大措施”“重大影响”“重大问题”，“人民代表大会换届选举工作中的有关重大事项”“行政机关依法行政、司法机关公正司法的重要情况”等表述。能清晰列举的就列举，不能清晰列举的就不说。否则，还是让人茫然无措，难以入手。

二是建立工作协调机制。中央一再明确，地方党委要支持和保证人大常委会依法行使职权。这需要切实可行的制度加以保障。可效仿党政联席会议的模式，建立每年年底人大常委会与政府或“两院”领导的联席会议制度，共同研讨准备在下一年度提请人大常委会讨论、决定的项目。从实际运行的角度来看，以人大常委会和政府秘书长（或办公室主任），以及“两院”相关负责人参加为妥。协商结果经主任会议同意后，以人大常委会党组的名义报同级党委批准。必要的时候，党委可召开专门会议研究决定。每年年中，还要召开联席会议，研究解决重大事项实施中遇到的具体困难和问题。

三是建立“年度清单”制度。经党委批准由人大常委会讨论、决定的重大事项，人大常委会和“一府两院”都要分别列入各自年度工作要点。人大常委会要有专人负责，列出每年的重大事项“年度清单”，明确该年度政府和“两院”提交讨论、决定的重大事项的项目名称、实施要点、责任单位、办理进度等具体内容，确保相关工作内容一目了然，时序进度清晰可控，责任部门具体落实。需要说明的是，人大常委会由于自身条件限制以及实际工作需要等原因，制定“年度清单”时也要区分轻重缓急，不能“眉毛胡子一把抓”。除了法律有明确规定必须执行的以外，每年只需选择一些重点内容作出决议、决定，这样才能确保效果，真正把重大事项决定权落到实处。

四是规范行使程序。从各地实践来看，要着重规范好五大环节。（1）提出议案。凡是提请人大常委会讨论决定的重大事项，应当由法定主体（主任会议、“一府两院”以及符合法定人数的人大常委会组成人员联名、人大代表联名等）提出议案。提出议案还要有一定的时限要求，除了一些非常紧急的事项可以临时动议外，一般应于人大常委会会议举行一个月前提出。（2）审议讨论。提出议案的主体，要提交全面、完整的报告，详细阐述作出该项决议、决定的目的、意义以及实施步骤等。常委会会议要留足充裕的时间以便常委会组成人员充分发表意见。（3）表决通过。要积极运行电子表决等现代化手段，确保表决的真实性和民主性。（4）公布实施。要通过本区域内主要新闻媒体进行广泛的宣传，发动人民群众共同监督实施情况。（5）专题汇报。“一府两院”要在规定的时间内，向常委会专题汇报实施情况。另外，“一府两院”也要制定与本级人大常委会讨论、决定重大事项制度相配套的办法，确保相关工作有效衔接、有序开展。

五是严格进行监督。为保证决议、决定的顺利执行和最终实施效果，人大常委会要建立起一整套严格的监督制度，重点在于三个方面。（1）跟踪监督制度。经常组织代表和常委会组成人员对办理工作情况开展视察、调研，及时提出改进工作的意见和建议。（2）效果表决制度。常委会会议要对议案实施效果进行表决，一般可分为“满意”“基本满意”“不满意”三个层次。表决结果应该及时向“一府两院”和全社会公布。（3）责任追究制度。对达不到办理目标的单位和个人要有明确的处罚措施。在适当的时候，也可启动询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等监督手段，维护人大常委会决定重大事项的权威和严肃性。

六是加强常委会自身建设。要利用当前正在进行的换届选举的契机，加强常委会组成人员配备，适当增加地方人大常委会组成人员人数，提高专职委员比例。要坚持理论联系实际，突出民生导向，更加广泛地联系人民群众，多方面听取人大代表的意见和建议，使重大事项决定更加顺应民心、反映民意、贴近民生。要进一步加强经济、科技、法律等多方面知识的学习培训，提高常委会组成人员和人大代表素质，提升人大机关干部的能力水平。

（作者单位：苏州市人大）