刘建伟
重大事项决定权是我国宪法赋予人大及其常委会的一项法定职权,在人大及其常委会的职权体系中居于重要地位。如何进一步规范和保证这项职权的行使,既是需要深入探讨的重大理论问题,也是亟待回答的重大实践问题。近期,我们在11个设区市和定州、辛集市人大常委会,进行了一次问卷调查,收回有效问卷13份。参与此次问卷调查的对象是各地人大常委会往届和本届人大常委会组成人员以及人大机关工作人员。现将问卷调查情况汇总如下。
本次调查问卷设计了四个方面问题,即地方人大常委会重大事项决定权的行使状况、影响地方人大常委会重大事项决定权行使的因素、对地方人大常委会重大事项决定权的认识、对地方人大行使重大事项决定权的意见与建议。
一、地方人大常委会重大事项决定权的行使状况
1.与其他权力相比,除宪法法律规定的计划预算审查等事项外,过往几届重大事项决定权是否根据本地实际需要有过主动行使?调查显示,13个市均主动行使过该项权力,个别市行使较少。有的市一年行使一至两项,有的市列举了若干实例。
2.常委会组成人员对要决定的事项知道多少?有6个市的回答是了解或者知道,有5个市是大部分人了解或者知道,但是不够深入,或者一知半解,有一个市是不够全面和深入,还有一个市未做回答,基本情况是各占50%。
3.表决中常委会组成人员是否表达了自己的真实意愿?11个市认为能够表达自己真实意愿,但是有2个市存在捆绑表决、随波逐流的现象。
4.如何评价任职期间决定重大事项这项权力行使的效果?有5个市认为效果较好或者满意,有6个市认为跟踪问效不足,落实不够,缺乏监督问责机制,有2个市没有正面反馈。
综上所述,重大事项决定权的行使情况总体上是不理想的,尤其是行使的质量上,认为不能令人满意的超过50%。与人大的其他职权相比,人大机关和理论界的许多人认为重大事项决定权是一项“软”权力。实践中,将其长期虚置或偶尔行使却耽于敷衍,致使这一职权在实践中远远没有发挥应有的功效。
二、影响地方人大常委会重大事项决定权行使的因素
1.所在地方人大常委会是否作出过有关重大事项决定权行使的规定或规范性文件?有6个市出台了相关规范性文件,6个市没有,一个市未回答。有法可依是人大常委会行使职权的前提。虽然我国没有一部统一的规范重大事项决定权行使的专门法律,但宪法和地方组织法对重大事项决定权均有所规定。目前我国有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规,许多地级人大常委会也出台了关于重大事项决定权行使的规定或文件,但却依然没有激活重大事项决定权的很好落实。
2.目前法律法规或规范性文件对重大事项的含义界定是否清晰?回答清晰的只有一个市,其余11个市都认为不够清晰,需进一步界定,有一个市未作回答。也就是说,对于什么是重大事项,当地哪些事项属于重大事项,大部分人大常委会组成人员认为现有的规定并不清楚。
3.影响重大事项决定权行使的主要因素是什么?有8个市认为主要原因是对人大定位不清,法定职权不明,对决定尺度不好把握,有3个市认为是政府没有依法提交人大,一府两院主动提请更少,有的市认为是体制机制问题。在人大常委会组成人员看来,重大事项决定权行使不力的原因,既有法律本身的问题,也有现行体制的问题。
综上可见,影响地方人大常委会重大事项决定权的行使,原因是多方面的,甚至是深层次的。在出台重大事项决定权地方性法规较为集中的2001年,我国中西部十省区、华东、东北十省(市)的人大常委会,曾分别就各地讨论决定重大事项决定权情况进行了会议研讨,包括如何理解和界定重大事项、如何认识党委决策权和重大事项决定权的关系、重大事项决定权与人大其他职权的关系等。然而十多年过去了,这些问题依然困扰着地方人大常委会。
三、对地方人大常委会重大事项决定权的认识
1.有关重大事项决定权的上位法规定应如何具体化,如何便于地方人大更好地落实?绝大多数市人大认为归根到底还是缺乏明确可操作的法律法规依据,使这项权力难以真正落到实处。因此,提出对决定权的具体范畴应予具体化,进一步明确范围、内容和程序等。
2.人大常委会对于重大事项如果出现该作为而不作为的情况,如何追究责任?有4个市认为要明确人大职责,明确该作为的内容和作为的程序,通过立法形式制定责任追究规定,有4个市没有作出回答,有5个市做了笼统性的诸如“组织处理”的回答,还有的理解错误,将应当对政府采用的监督手段用在对人大失误的追究上,显示出极大的认识混乱。
重大事项决定权是带有强制性的刚性规则,是能够产生实质性后果的一项权力。实践中,人大常委会决定失误的负面实例时有发生。就权力的性质而言,人大的权力是议决权,追求的是多数人的决定,但多数人的决定并非就必然是正确的决定。当决定正确与否不能确定时,它注重的是多数人同意这一形式要件,这意味着人大常委会作为集体无法被问责。这是人民赋予人大权力时不得不接受的后果,还是应该有一个承担责任的主体?如果有,那么谁来担责,承担责任的方式是什么?这些都还缺乏统一的认识和细致完善的制度设计。
3.权力实施过程中如何对人大地位、作用进行定位?有5个市的回答是清楚的,认为是宪法、法律已明确的,关键是具体化、抓落实,有3个市回答笼统,还有5个市未作回答。可见对人大权力行使的最终决定地位认识还不清楚,或者认识到位了,但是如何具体行使尚不十分清楚。
四、对地方人大行使重大事项决定权的意见与建议
1.如何正确认识和对待重大事项决定权?有3个市明确认识到人大决定权的法定性、权威性、人民性,有2个市提出对于没有立法权的市尤为重要,有3个市提出要依法主动行使、慎重行使,加强监督和跟踪问效,有3个市没有回答。这说明对此项权力的认识和行使还是停留在原则上清楚,具体操作层面不清晰的状态。
2.如何从实际出发科学界定重大事项决定权?沧州人大的回答比较全面也比较有代表性,他们提出了以下几个方面的改进措施∶一是深刻认识和切实尊重重大事项决定权对实现人民主权和提高党的执政能力的重要作用;二是科学认识和正确处理好人大决定权与党委决策权、政府执行权的关系与界限;三是大胆探索和明确界定重大事项的具体范围;四是坚持从实际出发,增强决议决定的针对性和可操作性;五是健全制度,加大决议决定的贯彻落实力度;六是地方人大及其常委会及其机关必须进一步加强自身建设。
3.如何正确处理人大决定权与党委决策权、政府执行权的关系?除了3个市未作回答外,其余的10个市都提出了各自的观点。唐山市的最具代表性,他们提出,在处理党委决策权和人大决定权关系时,一方面,地方人大常委会对党委提出的重大事项,要认真调查研究并通过法定程序作出决定、决议,保证党委决策的贯彻落实;另一方面,各级党委应当充分尊重国家权力机关的性质和地位,坚持依法执政,总揽不包揽,支持人大依法履行职能,不能以党委决策代替人大的决定。在处理人大决定权与政府执行权的关系时,对属于政府职权范围内的事项,人大应积极支持政府依法行使职权;对属于人大职权范围、应当提交人大审议决定的重大事项,政府应主动提请人大审议,人大应作出决议、决定或者提出意见。
汇综本次问卷调查的情况,有两个问题十分重要,应当引起高度重视。
(一)认真对待重大事项决定权。重大事项决定权是人大及其常委会的一项法定职权,其价值指向是人民主权,即实现人民当家作主。代表民意决定国家或本地区重大事项,是最具权威的决策形式。因而,重大事项决定权赋予人大,体现了国家权力的性质和来源,即主权在民的价值理念。对此,人大及其常委会不仅应当有统一的认识,更要有足够的重视,这是行使好重大事项决定权的思想前提。在实践中,将重大事项决定权落到实处,是人大及其常委会的法定职责。在重大事项表决前,常委会组成人员有权利更有义务对要表决的事项进行充分了解,并在表决时表达自己的真实意愿,避免走过场和敷衍了事,以保证决策的科学与民主。
(二)科学界定重大事项决定权。就宪法、法律而言,目前关于重大事项的界定仍然比较原则。地方各级人大常委会出台的关于重大事项决定权的地方性法规或文件,对重大事项的界定一般采取原则规定、具体列举和兜底条款等相结合的办法。鉴于我国各地情况千差万别,在不同层级、不同区域、不同时间,“重大”的含义也能也会有所不同。各地应在已有法律法规的基础上,解放思想、与时俱进,积极探索本地区重大事项的界定,并尽可能地予以明确和规范。
附件∶1、关于地方性法规中“重大事项”规定的初步研究情况
2、地方性法规关于“重大事项”规定内容分类研究情况
(作者单位:河北省人大常委会财经工委)
附件1
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