依法决定经济领域重大事项努力实现经济稳定增长

徐永刚

我国经济正经历着历史性转型平衡,在向“双中高”迈进。新旧增长动力交替尚未完成,短期内经济下行压力仍然较大;同时积极因素正在积累发展,经济结构调整取得积极进展,就业和物价水平基本稳定,微观经济活力继续提升。面对这一全新形势,人大及其常委会如何认识新常态、把握新常态、引领新常态,充分依法履行包括重大事项决定权在内的各项法定职权,发挥好人大的制度优势和整体优势,更好地推动经济稳定增长,是一个值得研究的课题。

一、决定重大事项是各级人大常委会职责所在

就目前各级人大常委会的履职实践来看,推动经济增长领域,运用较为经常的手段是立法和监督。如,对经济领域的法律法规进行梳理并打包修改一些不合拍的法规,听取本级人民政府经济领域的专项工作报告,对调节经济运行的重要法律法规的实施情况进行执法检查,就调结构、转方式进行专题询问,对重点项目建设情况组织代表进行视察,对影响经济发展的重点环节和领域进行调研,并提出有针对性的意见建议,等等。应当说,这些举措是人大常委会主动融入改革发展大局,依法履行职能的重要体现,并且也发挥了重要的作用。但是,我们常讲,人大常委会的履职需要综合发力,把各种法定职权攥成一个拳头,形成强大合力,以提高其效能和作用。而以立法、监督方式组成的履职体系,缺少了一个重要法宝——重大事项决定权。

重大事项决定权运用较少,既有法制滞后原因,也有思想认识误区。所谓法制滞后,在国家层面的表现是没有相应的规范重大事项决定权的专门法律,仅有宪法、组织法中较为原则性的规定;在地方层面的表现是各省、自治区、直辖市都有规范重大事项的办法、规定,但是篇幅普遍较短、条款相对较少,重大事项界定莫衷一是,工作程序出入较大。所谓思想误区,一些人总怕人大常委会行使重大事项决定权,有争权之嫌、有干扰之疑、有挑事之祸;另有一些人则以为在经济建设领域,主要应当由政府冲在一线,人大不能管得太多,以免掣肘。

其实,行使好重大事项决定权,乃是人大常委会的职责所在、使命所在、优势所在。论职责,《中华人民共和国宪法》第一百零四条规定∶“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”;《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定∶“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权∶……(四)讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这种来自于宪法和组织法的授权和赋责,是一种公权力的托付,具有不可推卸、不可渎职、不可让渡的性质。申言之,人大常委会对于法定职权必须为,不为是谓失职。论使命,人大常委会是人民选举代表组成人民代表大会,由代表中选出常委会组成人员构成的国家代议机构的常设机构,应当代表人民行使管理地方国家事务的权力,保证人民当家作主。如果,对于重大的经济、政治、社会等领域事项不闻不问,难以向人民交代,有负纳税人之重托。论优势,人大常委会组成人员、人大代表有一大批在经济领域的领导同志、优秀的企业家、经济学者专家,他们对经济领域乃至其他领域的重大事项有着很强的把握能力,同时他们作为代表有着联系人民群众、反映基层民意、掌握基层经济运行情况的优势,由人大常委会对经济领域的重大事项拍板,作出决议决定,不但不会给政府添乱,反而会使政府更好地发挥宏观调控、市场监督职能,更好地增强经济发展的内生动力,为经济中高速增长、中高端迈进提供坚实的基础。

二、经济领域重大事项的条目范围

综合各地相关法规和工作实践,经济领域的重大事项一般包括以下三类。

(一)法律中明确规定应当由人大常委会审议、审查并作出决定的重大事项,如∶本级人民政府建议的国民经济和社会发展五年规划、国民经济和社会发展计划、预算在执行过程中所必须做的部分调整方案;本级人民政府提出的年度财政决算情况。

(二)法律明确规定应当由人大常委会审议审查的事项,如∶关于国民经济和社会发展五年规划的中期评估,年度国民经济和社会发展计划、年度财政预算的执行;关于年度财政预算执行和其他财政收支的审计及整改。

(三)根据组织法的概括性授权并结合实际情况,听取审议“一府两院”专项工作报告、审议相关议案,可以作出决议决定的事项,如∶国民经济建设布局和产业结构的调整;对国民经济和社会发展五年规划、政府工作报告、年度国民经济和社会发展计划中涉及的重大工程项目的立项、建设与管理;财政性资金投资为主、具有公益性质、规模较大的建设项目的立项、建设与管理。

三、经济领域重大事项的评判标准

重大事项的确定,既要明确其条目范围,更要明确其界定标准。既要准确把握其外延,更要注重其内涵的把握。就上文所举范围内各个条目,只能表明人大常委会行使重大事项决定权在经济领域内的调整范围,但是在这一范围内的经济事务并不一定都是重大事项。比如,关于建设项目属于重大事项范围,但是建设项目数量是很大的,并不宜全部由人大常委会予以讨论并作出决定。为了更好地抓住几件事关全局的大事,集中力量破解难题,真正提高人大常委会讨论决定重大事项的质量,还是要对此进行筛选。筛选的标准,有以下几个方面。

(一)合法性

合法性标准,既可以看作是人大常委会履职的原则,也可以看作确定重大事项的标准,即人大常委会在界定某一事项是否属于重大事项时,要判断其是否符合法律规定。一方面,要看其是否符合法定权限标准。即,该事项是否在人大常委会法定职权范围内,不能将应当由人民代表大会讨论决定的事项、上级人大常委会讨论决定的事项、依法应当由“一府两院”决定的事项纳入人大常委会讨论范围。另一方面,要看其程序是否合法,即该事项是否经过法定的程序向人大常委会提出专项工作报告和议案。

(二)公益性

所谓公益性,是指人大常委会所讨论的重大事项,应当是与广大人民群众的利益密切相关。例如,企业的立项、投产、管理,一般情况下应当由人民政府相关部门依法行使监管权,人大常委会不宜过多介入。一旦企业规模很大,由财政资金投入,或者对当地居民的生活有威胁,对环境有重大影响,需要进行科学评估,认真评判时,人大常委会可以将其纳入重大事项。

(三)根本性、全局性、长远性

目前各地法规中凡是对重大事项下过定义的,一般都强调了根本性、全局性、长远性。这三性在一定程度上,表明了事项的重大与否。只有关系一个地区根本利益、事关改革发展稳定全局、涉及长远发展的事项,才可以称得上重大。比如,我们讲经济体制改革,一项举措只涉及局部的微调、只关系到职能部门工作程序的细化,影响面非常小,那么就应当作为日常的行政管理行为,而不宜纳入重大事项范畴。

(四)特殊性

确定重大事项时,一定要注意到本地区的特殊性,密切本地区特点。在调研过程中,一些少数民族聚居地区的同志也指出,对于全省或者其他一些地区而言,民族领域的事项可能算不得重大事项。但是,对于我们而言,则在决定任何领域重大事项时,都必须考虑到对相关少数民族的影响。其实,各地都有自己的特点,这些特点可能是民族的,也可能是地理的、经济发展态势的、文化传承的,各地在确定重大事项时,对此都应当予以考虑,切不可上下一般粗,处处一个模子。

(五)关于数额标准

有一些地方的相关法规规定了一些数额标准,以更好地判断一个事项是否属于重大事项。如,《南京市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第四条∶“(四)在市人民代表大会批准的国民经济和社会发展计划、财政预算外,市人民政府参与的总投资五亿元以上的科教文卫、社会保障等民生项目以及党政机关建设项目;参与总投资二十亿元以上的产业项目、城乡建设重大基础设施项目”。再如,《安徽省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定(修订草案)》也列举了工程建设项目的金额标准。在河北省人大系统调研汇报暨重大事项决定权立法研讨会上,也有部分设区市的同志建议我省的法规也明确规定相应的金额标准。对此,需要说明的是,就全国而言,规定数额标准的地方性法规非常之少,而且都是调整某一级人大常委会履职的法规,至于调整全省各级人大常委会讨论决定重大事项的法规,目前还没有规定数额标准的。再者,就我省而言,各地发展程度不同,难以明确一个具体标准。有同志为此提出,可以分别列出发达地区、不发达地区两个标准。然而,何谓发达地区、何谓不发达地区,发达和不发达也会在发展过程中发生逆转,对此在操作上很难实现。为此,我们在起草法规时,暂未规定数额标准。但是,在附则中写了一句话,本条例第十二条第(四)项、第(五)项所列项目的金额标准,由各级人大常委会与本级人民政府商定。这就实现了原则性和灵活性的统一。

四、讨论决定经济领域重大事项应当把握的几个问题

重大事项涉及方方面面,经济领域应当是重头戏,是人大常委会依法履职的一个重要方面。提高经济领域重大事项决定的质量,也是社会各界高度关注的一个重要问题。特别是党的十八大、十八届三中全会、新修改的预算法,也对这方面工作提出了新要求。我们必须认真贯彻中央决定和国家法律,努力适应依法履职的新常态,以积极作为的精神状态,创新工作思路、完善工作机制,切实提高经济领域重大事项决定质量,为推动经济强省、美丽河北建设作出积极贡献。

(一)努力增强讨论决定的民主性

增强民主性,关键在于让常委会组成人员、人大代表、人民群众和方方面面的力量更加有效地参与讨论决定,充分发表自己的意见,使讨论决定更好地集中民意。一方面要把大门打开,给社会各界以参与渠道。要利用互联网、人大常委会门户网站、代表履职平台等有效渠道,逐步推进重大决策公开透明,及时收集、整理和反馈群众的意见和建议。讨论决定经济领域重大事项时,要邀请具有经济工作经历或经济领域的专家型代表列席,认真听取他们的意见建议。要建设好人大依法履职智库,发挥好特约研究员、人大顾问团的作用。另一方面要交一份明白账,要让大家看得懂、审得明、说得清。这一点对于预决算而言尤为重要。要按照新修改的预算法的要求,将政府的全部收入和支出都纳入预算,一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项,按其经济性质分类,基本支出应当编列到款;政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当按功能分类编列到项。决算草案应当与预算相对应,按预算数、调整预算数、决算数分别列出。考虑到预决算的专业性,对于其中的一些专业术语,应当在文件后给予详细说明。对于一些深奥的内容,也可以编印专门的解读报告,以方便代表和常委会组成人员审议。

(二)努力增强讨论决定的精细性

精细既是一种工作态度,更是履职水平的体现。人大常委会讨论重大事项,可以根据情况作出程序性的决定,也可以作出具有实质内容、具有操作性的决定。从发挥人大职能作用的角度考虑,后一种决定应当是人大履职的方向。而增强决定精细性,根子在于提交人大讨论的报告和议案应当精细。各项报告和议案应当包括以下基本内容∶讨论、决定重大事项的必要性以及可行性说明;重大事项的决策方案或者决议、决定的主要内容;与决定重大事项有关的法律、法规、政策依据;重大事项的议案征求各方面意见的情况;人大常委会认为应当提供的其他材料。有了好的议案和报告,还需要制定好的决议决定文本,这就需要我们认真整理常委会组成人员的审议意见,根据讨论中大家的关注点,详细提出贯彻落实的具体要求,这些要求应当符合法律、切合实际、科学可行、能够操作。

(三)努力增强讨论决定的规范性

规范性有两重含义,一方面是督促“一府两院”规范重大决策过程,健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论机制,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。对于决策过程不规范的重大事项议案,人大常委会应当退回原提案单位,不得列入常委会议程。另一方面,人大常委会讨论决定的过程也应当规范。要严格落实监督法、新修改的预算法、常委会议事规则和我省讨论决定重大事项的地方性法规,准确把握重大事项范围,认真落实议案提出、常委会主任会议初审、专门委员会或常委会工作机构讨论、调查研究、特定问题调查、讨论决定等工作程序,作出一份充分发扬民主、充分体现程序正义、充分反映本地实际的高质量的决议决定。

(四)努力增强讨论决定的约束性

决议决定一旦作出,必须落实。否则就是一纸空文。一是抓好决议决定的交办。决议决定形成后,常委会有关工作委员会要及时向承办部门进行交办,提出办理要求、明确办理标准、严格办理时间,积极推动办理工作。二是抓好跟踪问效。要综合运用法律规定的听取审议专项工作报告、专项工作评议、满意度测评、专题询问等法定手段,对办理工作进行跟踪督办。三是严格追责。对于未按规定提请常委会讨论决定重大事项的,提请讨论决定重大事项内容严重失实的,不落实常委会决议决定或落实不力的,不按规定反馈办理情况的,应当追究相关部门和有关工作人员的责任。

(作者单位:河北省人大常委会研究室)