京津冀地区大气污染防治工作进展情况

全国人民代表大会环境与资源保护委员会

(2015年6月2日)

全国人民代表大会常务委员会:

按照《全国人大常委会2015年监督工作计划》，全国人大常委会今年6月将听取和审议国务院关于研究处理大气污染防治法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告。为了配合做好审议工作，全国人大环资委组成调研组，于3月下旬至4月上旬对大气污染防治工作重点地区京津冀的大气污染防治法执法检查落实情况进行跟踪督察。全国人大常委会副委员长沈跃跃高度重视并亲自带队，全国人大环资委副主任委员王云龙、王庆喜分别担任调研组组长，全国人大环资委副主任委员袁驷，全国人大环资委委员张兴凯、蒲长城、窦树华，全国人大常委会委员史莲喜，全国人大代表史书娥、陈军，以及环境保护部副部长翟青参加了调研。调研组听取了有关省市政府工作情况汇报，多次召开现场座谈会与人大代表、专家学者、企业人员等深入交流，并实地了解钢铁、水泥、电力、玻璃、焦化等重污染行业企业污染防治，石化、涂料等行业挥发性有机物治理，施工、采矿和企业料堆扬尘控制，机动车污染防治，加油站油气回收治理，环境空气质量监测等情况。

此次跟踪督察准备工作充分。出发前调研组在京听取了京津冀两市一省执法检查落实情况汇报，全面了解京津冀区域大气污染防治工作的进展。调研中坚持问题导向。对去年执法检查存在问题的企业进行“回头看”，跟踪督察整改落实情况，并通过重点调研和随机抽查相结合的方式，客观深入了解情况。此外，还委托长三角和珠三角地区的省(市)人大对本行政区域内大气污染防治法执法检查落实情况进行跟踪督察。

现将跟踪调研有关情况报告如下:

一、京津冀地区大气污染防治进展情况

按照党中央统一决策部署，京津冀三地各级政府高度重视大气污染防治工作，认真落实去年全国人大常委会大气污染防治法执法检查中提出的问题和建议，在各方共同努力下，大气污染防治取得了积极进展，大气环境质量有所改善。2015年一季度，京津冀区域达标天数比例比2014年上升了7.6个百分点，PM2.5平均浓度降到97微克/立方米，比2014年下降了约27.6%。

(一)思想认识不断提高

京津冀各级政府对大气污染防治重要性、必要性的认识不断深化，对推进绿色发展、可持续发展的理念不断加强。河北不再单纯以GDP论英雄，增加了环境质量指标在考核评价体系中的权重，将大气污染防治主要指标量化分解到各市，每年进行考核，对完不成任务的严格问责。邢台市对钢铁、水泥、电力、玻璃、化工五大行业污染企业亮出“红牌”，明确要求不能按期达标排放的一律关停。北京将年度空气质量改善目标、措施完成情况纳入区县政府绩效考评体系，还建立了统筹协调、督促检查机制，市政府常务会每季度研究大气污染防治工作。天津在“美丽天津·一号工程”指挥部中增设了由市委组织部和市监察局组成的考核督察组，建立严格的考核、排名、问责等制度，对区县环境空气质量实行月排名通报，去年约谈了2个区县政府的主要负责同志。

(二)地方性法规政策不断健全

北京2014年人代会表决通过《北京市大气污染防治条例》，2015年北京市政府向人代会报告了《北京市大气污染防治条例》的实施情况。天津今年3月1日开始实施《天津市大气污染防治条例》，还实施了《天津市2015年港口船舶大气污染防治工作方案》，初步确定了天津港船舶大气污染排放源清单。河北出台了《河北省大气污染深入治理三年(2015—2017)行动方案》《大气污染“冬病夏治”实施方案》，还出台了《河北省环境保护公众参与条例》，明确了社会各方面环境保护的共同责任。

(三)工作力度不断加大

一是大力调整产业结构。河北将治污染与调结构有机结合，开展化解钢铁、水泥过剩产能集中行动，去年共压减炼铁、炼钢、水泥和平板玻璃过剩产能1500万吨、1500万吨、3918万吨和2533万重量箱。启动实施石钢搬迁、唐山渤海钢铁重组搬迁、武安钢铁企业退城进园升级改造项目。二是大力压减燃煤。北京用四大燃气热电中心替代燃煤电厂，实施燃煤设施清洁能源改造，实现市级以上工业开发区基本无燃煤锅炉，北京经济技术开发区率先建成无煤区。天津强化煤质全过程管理，将经营性煤场全部迁出中心城区，开展煤炭清洁化利用试点。河北加强煤炭消费总量控制，去年首次实现煤炭消费负增长，今年启动了燃煤电厂超低排放升级改造，计划年底前30万千瓦以上燃煤机组全部实现超低排放。三是严控机动车污染。北京严控机动车新车总量，将年度新增量由24万辆压减到15万辆，其中2万辆为新能源车。率先全面执行了机动车第五阶段排放标准，并已在全国率先基本淘汰黄标车。河北省去年淘汰黄标车和老旧车66.74万辆，完成了国家下达的淘汰任务，全部完成了加油站、储油库、油罐车油气回收治理。四是严控扬尘污染。北京要求建设单位在工程造价中列支扬尘治理专项资金，并将扬尘控制情况纳入企业信用、市场准入管理。天津推行围挡、苫盖、车辆冲洗、地面硬化和土方湿法作业“五个百分之百”扬尘控制措施，新增机扫洗路车354辆，完成423个工业企业堆场扬尘整治和1592家餐饮服务场所油烟治理。河北综合整治储煤场3060家，关闭露天矿山414座、停产整治478座，采用卫星遥感、无人机航拍严控秸秆焚烧。五是强化挥发性有机物污染治理。京津冀三地加大石化、制药行业挥发性有机物治理力度，河北搬迁主城区重污染企业36家，天津启动编制挥发性有机物排放源清单，推动开展挥发性有机物泄漏检测与修复等。

(四)体制机制不断完善

一是区域联防联控初见成效。京津冀成立了区域大气污染防治专家委员会，启动了国家科技支撑项目《京津冀区域大气污染联防联控支撑技术研发与应用》，搭建了区域大气污染联防联控信息共享平台和区域机动车污染排放监管平台。在APEC期间，京津冀及周边地区同步实施企业停产限产、工地停工、机动车禁限行、秸秆禁烧等措施，保证了APEC期间的空气质量，为联防联控积累了经验。二是加大治污投入。2014年中央大气污染防治专项资金增加至100亿元。北京设立了节能减排与环境保护专项资金，全年安排燃气热电中心建设、老旧机动车淘汰、燃煤锅炉清洁能源改造、工业技改升级等方面的资金约50亿元。河北2014年中央及省市县财政共投入大气污染治理资金210多亿元。三是提高排污收费标准。京津冀大幅提高排污费征收标准。河北省二氧化硫、氮氧化物排污收费标准由原来的每污染当量0.6元提高到1.2元，北京、天津将排污费标准提高8倍以上，建立惩罚性收费机制。北京去年征收排污费超过2.3亿元，从今年3月又开征施工扬尘排污费。

(五)执法查处力度不断加大

京津冀三地通过环保、公安联合执法，严厉查处一批违法违规案件，追究一批违法企业负责人，关闭一批环境违法企业。据统计，去年环境保护部直接查办的约300件环境违法重点案件中，京津冀约占40%。据环境保护部初步统计，2015年前两个月，对5家违法排放大气污染物的企业实施了按日计罚。北京在去年开展的“大气专项执法周”“零点行动”等专项行动中，立案查处环境违法行为2921起，处罚金额达到1.05亿元，首次突破亿元大关，同比增长3倍。河北实施了“利剑斩污”专项行动和“零点”行动，查处违法企业7090家，抓获犯罪嫌疑人1726人。环境保护部组织华北督察中心对京津冀及周边地区14个重点城市开展了大气污染防治综合性督察，对去年空气质量不升反降的承德，项目违规建设的保定，环境基础设施建设滞后的沧州市政府主要负责同志进行了约谈，并向社会公开。

二、存在的主要问题

京津冀大气污染防治工作虽然取得了一定成效，但大气环境形势依然严峻。去年全国人大常委会执法检查报告中指出的大气污染结构性特征突出、有的政府部门执法监管责任落实不到位、部分企业防治污染的主体责任不落实、应对区域性复合型大气污染的工作措施不完善、法律法规不够健全等大气污染防治中一些深层次矛盾和问题仍待取得根本性突破。据环保部发布的数据显示，2015年一季度，京津冀区域13个城市空气质量达标天数比例平均为38.2%，低于74个城市平均达标天数比例21.5个百分点。重度及以上污染天数比例高于74个城市9.1个百分点。

(一)结构性问题依然突出

尽管京津冀地区在化解过剩产能、推动产业升级等方面做出很大努力，但是长期粗放的发展方式，以重化工为主的产业结构，以煤炭为主的能源结构，尚未发生根本性改变。河北去年首次实现了煤炭消费负增长，但煤炭消费在河北一次能源消费结构中占比依然高达83%，比全国高出约17个百分点。钢铁、水泥、玻璃等高耗能、高污染产业数量多、规模大，低端过剩产能多，高端产品相对较少。产业布局不合理问题依然严重。有的地区多年形成了污染企业围城的状况，城区及周边地区单位面积燃煤消耗量和污染物排放量巨大，严重影响城区空气环境质量。部分地区皮革、铸造等传统产业总体发展处于原始自发状态，规模化、集约化、园区化不够，“小、散、乱、污”情况比较普遍。

(二)一些基层政府部门和企业环保意识不强

京津冀三地省(市)级政府对于大气污染防治的重要性和紧迫性认识不断提高，但是一些基层地方政府和有关企业畏难、懈怠和抵触情绪、重发展轻环保思想依然存在。有的地方政府在抓落后产能退出、重污染企业搬迁、黄标车淘汰、集中供热等工作力度不够，任务进度滞后于时间进度。有些地区减煤方案未落到实处，列入减煤计划的是已经关停或者长期停产闲置的，实际减煤量远未达到减煤方案要求，有的减煤计划缺乏对新增煤耗的测算，只考虑削减量，未考虑新增量。有的企业环保意识不够，治理积极性不高，常年超标排放。一些企业自动监控和传输设备故障率高，少数企业甚至擅自调整参数，难以反映企业真实排污情况。

(三)大气污染的突出问题尚未得到有效解决

集中供热设施不足，燃煤散烧治理亟待加快。大量城中村、城乡结合部以及广大农村地区居民燃烧散煤问题没有得到有效解决。保定市所辖21个县市中，除主城区和白沟新区外，仅有4个建有集中供热设施，2013年散烧用煤近800万吨，约占河北散烧煤总量的25%。建筑工地、道路扬尘问题仍比较突出。虽然大部分施工现场采取了一些措施，但是现场管理精细化程度不够，降尘和抑尘效果仍不理想。有的道路硬化未完全到位，道路扬尘比较严重，渣土车辆没有采取封闭措施或封闭不严，运输遗撒的情况较为普遍，还有的城区存在建筑垃圾随处堆放现象。一些地方村镇区域产值小、污染大、产品质量差的“土小”企业群污染严重，取缔后经常死灰复燃。农作物秸秆回收利用体系尚未建立，秸秆焚烧监管难度大。部分地方黄标车及老旧车辆淘汰工作进度慢，重型柴油车污染治理等方面还存在不足。

(四)环保执法难的问题依然存在

大气违法行为调查难、取证难、查处难问题依然存在，企业超标排放、偷排偷放行为时有发生。对于发现的大气污染问题，环保部门难以现场处罚，往往需要进一步检查在线监测数据、查台账寻找违法证据后，才能处罚。企业守法成本高、违法成本低问题仍较突出。目前大气污染防治法尚在修改，现行大气污染防治法处罚力度弱，罚款数额低，刑事处罚少，缺乏法律威慑力。有的地方由于执法力量不足、监测手段落后、检查设备不全、科技支撑不够等原因，存在执法不到位、不够严等现象。

三、几点建议

(一)要进一步提高思想认识，加大落实责任力度

习近平总书记对生态建设包括大气污染防治做了一系列重要指示，各地各部门，特别是各级领导干部要认真学习习近平总书记的重要讲话，进一步深化对大气污染防治工作艰巨性、复杂性的认识，加强顶层设计，切实制定措施，严格落实治理责任。地方各级政府要切实对本辖区的大气环境质量负责，推动各部门齐抓共管，企业主动作为，公众积极参与，齐心协力打好大气污染防治的攻坚战。

(二)加强联防联控，促进区域大气环境质量持续改善

深入贯彻实施环境保护法和大气污染防治法，按照大气污染防治行动计划和京津冀一体化发展的要求，进一步完善京津冀大气污染防治协同控制机制，统筹京津冀区域环境容量，统筹科技资源配置，统筹安排政策资金，形成淘汰落后产能、节能减排的有效激励机制。进一步完善科技治污、监测预警、应急联动、联合执法、合作宣传等联动机制，特别是在重污染天气应急方面，着力提高地区和部门间政策措施的协同一致，健全区域间会商机制。尽快实现三地污染物排放和排污收费标准的统一，实现油品、能源和车辆供应标准“三统一”。研究扩大区域联防联控的范围，提高区域联防联控效率。设立环渤海船舶污染排放控制区，将环渤海区域全部纳入，实现环渤海船舶污染联防联控。

(三)解决突出问题，大力推进大气污染防治工作

一是加快解决燃煤污染问题。大力压减工业燃煤，强化重点污染企业治理和改造，积极采取措施促进煤炭清洁高效利用。继续组织实施锅炉煤改气、平房煤改电、减煤换煤等工程，加强农村和城乡结合部散煤治理，推进有条件的农村地区集中供热，防治散煤燃烧对大气环境造成的污染。二是抓好中小企业治污工作。坚决取缔国家明令禁止的重污染小企业，加强对“量大面广”的中小企业排污监管，提高在线监测水平，严厉处罚违法排污行为。三是抓好机动车污染防治。加快淘汰老旧机动车，从严控制重型柴油车污染，抓好公交、环卫等重点行业车辆的更新换代，大力推广新能源车。四是控制扬尘污染。提高工地精细化管理水平，强化施工工地现场管理，严格落实道路硬化、渣土及物料密闭篷盖等措施。对施工场地加强监督，避免出现监管盲区。五是统一环境质量监测数据。环保部门应着力组织统一环境质量监测、统一发布监测信息和重污染预警信息，规范社会公众和网络媒体自行开展的环境质量监测行为，提高监测数据的权威性和公信力。构建科学的预报预警体系，充分发挥监测数据对重污染天气预警、地区间联防联控的支撑作用。

(四)制定政策措施，提高治污主体积极性

研究制定有关政策措施，鼓励企业绿色化改造，对提前完成改造的企业，给予税收减免、资金扶持。对超低排放燃煤机组实施环保电价政策，完成超低排放的机组优先上网。对环保设施不完善、运行不正常的企业采用限产、处罚等措施，倒逼企业发挥治污的主体责任。加强对环境治理、生态修复、节能减排高效适用技术的研发、筛选和推广，鼓励企业自主研发应用，提高技术装备国产化水平。完善防治秸秆焚烧的机制，研发秸秆回收利用技术，因地制宜实现农作物秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料化、原料化。

(五)严格执法监管，严厉打击环境违法行为

坚持源头严防、过程严管、后果严惩，严厉打击环境违法行为。对未批先建、超标排污、偷排偷放以及伪造监控数据等违法行为，从严查处。对涉嫌环境污染犯罪的案件，加强与公、检、法机关的衔接配合，对排污企业法人、负有监管责任的人员，及时移送司法机关追究刑事责任。对不作为的地方政府及相关部门，对重大环境违法问题该发现而没有发现、发现问题而不报告或者不处理的，以及未履行环保职责或履行职责不到位的，依法进行严肃问责。加强定期通报和社会公开制度，对恶意违法问题进行公开曝光，让违法行为无处可藏。

(六)加快修改完善大气污染防治法

在大气污染防治法修改中应坚持做好与环境保护法的衔接，既体现环境保护法的原则和精神，又不对其简单重复，并在跨行政区域联防联控制度、重污染天气预警机制、信息公开和公众参与机制、按日计罚等重要制度方面做出细化的规定。借鉴大气污染防治行动计划的主要做法，总结各地实施大气污染防治条例的经验，将行之有效的政策措施纳入法律中来，完善制度措施，重点强化政府、企业和公众责任、完善限期达标规划的考核监督机制、突出煤炭等重点领域污染防治、科学制定大气环境质量标准和大气污染物排放标准、加大对违法行为的处罚力度等。