上海市大气污染防治工作情况汇报

上海市人民政府

(2014年5月26日)

大气污染防治是党中央、全国人大、国务院高度重视的生态文明建设重点问题，也是上海市委、市政府确定的重点工作。下面，我就上海大气污染防治有关情况作一简要汇报。

一、上海市大气环境总体情况

经过十多年来坚持不懈的努力，上海市环境空气质量总体平稳向好，主要污染物浓度逐年下降。2013年，二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、PM10年均浓度分别比2000年下降47%、21%、23%，比上海世博会召开的2010年也分别下降21%、8%、10%。但目前，以PM2.5为代表的复合型、区域性污染问题还较为突出，与国家空气质量新标准和市民群众的期盼相比差距较大。根据环保部发布的2013年空气质量状况报告，全国74个重点城市PM2.5平均浓度为72微克/立方米;本市PM2.5年均浓度为62微克/立方米，尽管好于重点城市平均水平，但仍超过国家标准77%。今年1—4月，本市PM2.5平均浓度为59微克/立方米，比去年同期降低16%。

近年来，在环保部、科技部支持下，本市组织开展了大气污染来源和成因的研究分析，基本判断是:上海大气污染与本地排放和外来输送有关，其中本地化石能源消耗和污染物排放是主因，不利气象条件则是导致重污染的主要诱因。根据监测分析，本市PM2.5主要来源是:交通运输车船排放和工业生产排放(含中小锅炉窑炉)各占近25%;建设领域工地道路和堆场扬尘等占11%;电站锅炉占7%;生活源和农业源排放约占9%。外来污染源对本市大气污染有叠加效应，影响约占20%;在重污染过程中，外来污染源的影响可达40%—60%。

总的看，本市传统的大气污染物浓度稳步下降，PM2.5有改善趋势。但由于复合型污染成因复杂，来源广泛，这种改善还十分脆弱。我们将进一步坚定信心和决心，全力以赴打好大气污染防治攻坚战和持久战。

二、推进大气污染防治的主要措施和进展

根据中央要求，结合地方实际，本市从2000年以来滚动实施五轮环保三年行动计划，加快还清环境污染历史欠账，大力推进生态宜居城市建设，环保投入相当于生产总值的比重始终保持在3%左右。2012—2014年为第五轮，强调“源头预防、优化发展”，各项任务已经基本完成;当前，正编制第六轮行动计划，将更突出生态文明和管理创新。经过多年不懈努力，上海环境保护工作实现了“两个转变”，即从点上污染整治向面上源头防控转变，从偿还历史欠账向建设面向未来的生态宜居城市转变。(“十一五”期间，本市顺利实现了单位生产总值能耗累计下降20%左右的目标，两项主要污染物减排比例分列全国第一和第二;按照前三年节能减排情况，预计国家下达的“十二五”节能减排任务可以顺利完成。)

2013年以来，针对当前以PM2.5为代表的复合型大气污染突出的问题，上海市认真落实国家统一部署，围绕本市大气污染、特别是PM2.5的来源和成因，反复研究论证，制定了《上海市清洁空气行动计划》。这一行动计划以国家要求的“到2017年本市PM2.5浓度比2012年降低20%”为目标，聚焦能源、产业、建设、交通、农业、社会生活六大领域，确定了187项防治任务，总体上对接国务院《大气污染防治行动计划》，标准更严，力度更大。

为确保《清洁空气行动计划》落到实处，市委、市政府建立健全了大气污染防治工作推进机制和责任体系，按年度分解下达任务清单，逐项明确目标任务、节点要求和责任主体，并加强考核问责，考核结果纳入领导干部绩效考核体系。今年，大气污染防治列入市委八项重点督察推进工作和市政府年度重点工作，难度较大的重点治理任务还列入了市政府实事项目，集全市之力狠抓推进。主要开展三方面工作:

(一)切实加大大气污染防治措施力度

能源领域，重点是削减煤炭消费总量，全面取消分散燃煤，严格按照特别排放限值要求完成电厂达标改造。其中，中小锅炉窑炉清洁能源替代和调整，在2013年完成1000余台基础上，今年计划再完成1167台，2015年将全面完成;燃煤电厂脱硫已经全覆盖，脱硝和高效除尘改造基本完成。

产业领域，重点是制定实施严于国家的产业准入和淘汰标准，推进重点区域结构调整和转型发展，全面推进重点企业挥发性有机物(VOCs)治理和重点行业清洁生产。产业结构调整2013年完成680项，今年计划再调整500项以上。

交通领域，重点是大力推广清洁能源和新能源汽车，全面淘汰黄标车，提高油品和新车排放标准。其中，在2013年淘汰6.3万辆黄标车的基础上，今年计划再淘汰黄标车和老旧车辆16万辆，基本完成黄标车淘汰。

建设领域，重点是推广绿色建筑和装配式建筑，大力推进扬尘控制。今年住宅和商办建筑供地面积中，落实装配式建筑的比重达到25%以上，2015年力争提高到50%;中心城区、郊区新城建筑工地逐步实现扬尘在线监控系统全覆盖。

农业领域，重点是推进秸秆禁烧和综合利用，减少农业源氨排放。2013年，市郊农村秸秆综合利用率达89%;今年将全面实施秸秆禁烧。

社会生活领域，重点是深化油气回收治理和餐饮油烟气治理，推进汽修和干洗行业整治。目前，油气回收治理任务已全面完成，其他面大量广的治理项目正抓紧推进试点。

(二)不断提高大气污染依法治理水平

立法上，重点是抓紧制定《上海市大气污染防治条例》(以下简称《条例》)。为适应大气污染防治的新形势、新要求，在市人大支持下，本市正抓紧制定《条例》，即将进入二审。《条例》立足上海实际，体现了几方面特点:一是健全责任体系。进一步明确规范政府、企业、社会组织等各方责任，鼓励引导公众参与和监督。二是严格责任追究。建立“按日计罚”制度和单位违法的“双罚”制度，大幅度提高违法成本;设定无组织排放、冒黑烟等“行为罚”，提高执法效率。三是突出源头控制。强化了能源总量、产业结构等源头控制要求。四是强化区域协作。以专章强调积极参与区域大气污染防治协作工作。

执法上，重点是提高标准、加大力度。一是加快建立更加严格的标准体系。按照“严于国家、接轨国际”的要求，今年抓紧编制12项地方标准和技术规范。(其中，危险废物、生活垃圾焚烧排放标准今年1月1日已经实施，排放限值要求较现行国家标准大幅提高，总体与欧盟标准相同，部分主要指标严于欧盟。)二是不断提高执法力度和针对性。2013年，全市共检查企业5万多户次，案件查处数和处罚金额分别比上年提高14.5%和66%。今年以来，进一步加大了对中小锅炉窑炉、挥发性有机物排放、扬尘等重点领域的执法力度，1—3月案件查处数和处罚金额同比分别增加33%和75%。三是着力完善执法机制。认真落实“两高”司法解释，加强“行”“刑”衔接，2013年6月以来已有60余人被追究刑事责任。探索联惩联治机制，把企业环境行为纳入征信记录。同时，积极创新执法监管手段，大力推广污染源在线监测，提高监管效能。

(三)探索完善大气污染防治支持体系

一是构建城市空气质量监测体系。建立了覆盖所有区县、涵盖PM2.5等6项基本指标、由52个自动监测站构成的空气质量监测网，建设了3个大气复合污染超级监测站。针对PM2.5重点来源，基本建成覆盖道路、机场、港区的交通空气监测网，重点产业园区加快建设污染因子监控网。监测体系不断完善，为我们开展的大气污染溯源分析和预测预报提供了有力支持。在去年发布24小时空气质量预报的基础上，今年4月起本市实时发布当前1小时空气质量信息，便于市民更加及时、更加直接了解空气质量，消除社会疑虑。

二是建立重污染应急预案体系。今年初，本市制定发布了《空气重污染专项应急预案》，成为特大型城市突发事件应急管理体系的重要组成部分。《预案》立足于现阶段实际，坚持以人为本，细化明确了重污染天气下限产限驶、停工停课等应对措施，努力保障群众身体健康。

三是完善污染治理政策体系。近年来，不断加大对治污防污的政策聚焦力度，先后出台了污染企业结构调整、燃煤锅炉窑炉清洁能源替代、黄标车淘汰等一大批激励政策，以及污染企业差别化电价等经济制约措施，引逼结合，有力推动了结构调整和污染减排。(特别是在“排放大户”燃煤电厂的脱硫脱硝方面，不仅在设施改造上“贴一块”、电价上“补一块”，还对超量减排“奖一块”，并建立了让高效环保机组多发电的“绿色调度”机制，形成政策“组合拳”，使全市燃煤电厂综合脱硫和脱硝效率分别提高到94%和74%。)

三、开展长三角区域大气污染防治协作

根据党中央、国务院的部署要求，江苏、浙江、安徽、上海三省一市政府和环境保护部等国家八部委今年初共同建立了长三角区域大气污染防治协作机制。几个月来，区域协作各项工作有力有序推进。

一是建立健全协作工作机制。今年1月7日，长三角区域大气污染防治协作小组组长、上海市委书记韩正同志主持召开了协作小组第一次工作会议，正式启动区域协作机制。会议通过了《协作小组工作章程》，确定了“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则，建立了会议协商、分工协作、共享联动、科技协作和跟踪评估等工作制度。根据安排，上海市承担协作小组办公室的工作。

二是制定实施联合行动计划。协作小组各成员单位共同制定了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，明确了区域空气质量改善目标和主要治理任务。该《实施细则》全面落实国务院《大气污染防治行动计划》的要求，紧密贴合长三角区域发展实际，体现了经济社会环境一体化发展和率先转型的特点。

三是推进落实一批重点工作。年内，各成员单位正按计划大力推进一批重点治理任务，力争在煤炭消费总量控制、产业结构调整、交通污染治理、重点行业污染防治、扬尘污染控制、秸秆禁烧等方面取得积极进展，形成区域重污染应急联动工作方案、国家级长三角大气污染预测预报中心、区域大气环境保护科研协作网等一批协作成果，并共同做好南京青奥会环境保障工作。

四、本市下一步工作打算

一是进一步加大《清洁空气行动计划》推进力度。按照计划扎实推进六大领域治理任务;同步加强对污染成因的科学分析和治理成效的跟踪评估，及时优化调整防治措施。

二是进一步加大源头防控力度。优化城市空间布局，划定生态红线和发展边界线;优化能源结构，实施能源总量控制和煤炭消费减量;优化产业结构，继续大力推进污染企业调整淘汰。

三是进一步加大依法治污力度。认真贯彻《环境保护法》、《大气污染防治法》和将要出台的《上海市大气污染防治条例》，加强环境执法能力建设，探索建立综合执法机制，不断强化执法监管力度和成效。

四是进一步加大政策创新力度。按照“谁污染、谁付费”的原则，完善引逼政策和市场机制，积极推进污染第三方治理，近期将以电厂脱硫脱硝、高效除尘、工业挥发性有机物治理、油烟治理、污染源在线监测等为重点加快试点。同时，从调整资源类产品终端价格、排污收费提标扩围、完善循环经济发展政策等着手，加快推动生产生活方式转变。

五是进一步推进区域联防联控。加强与苏浙皖三省和国家有关部委合作，共同落实《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》明确的各项任务，积极推动区域协作不断深入。同时，按照新修订的《环境保护法》关于推进区域污染防治“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”的要求，结合区域特点，积极探索机动车污染跨地区统一监管、工业准入淘汰标准和排放标准逐步对接。此外，考虑到船舶污染在长三角大气污染中贡献率较高，我们将在深入调研的基础上，争取从近海排放控制区、内河船舶船型和油品提升、区域协同管理等方面探索突破;恳请国家层面在有关政策措施方面予以支持。

衷心感谢全国人大常委会检查组对上海大气污染防治工作的监督和指导!我们将深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，严格执行大气污染防治有关法律法规，不断加大大气污染防治工作推进力度，努力向中央、向上海市民交出满意答卷!