首届全国信访制度理论与实践研讨会在武汉举行

全国信访制度理论与实践研讨会的召开具有重大意义

——中南财经政法大学校长、教授　杨灿明

首届信访制度理论与实践研讨会是中南财经政法大学中国信访与社会稳定研究中心与北京市信访矛盾分析研究中心长期合作的又一重要成果。北京市信访矛盾分析研究中心成立六年来，取得了可喜成果，一些成果具有突破性。特别是推动中国法学会成立了信访法治化专业委员会，具有重大意义。全国信访制度理论与实践研讨会的召开意义重大，主要表现在以下三个方面：

一、全国信访制度理论与实践研讨会的召开具有开拓性。信访制度理论与实践研讨会创立了首个辐射全国的信访理论研究常设性学术平台，计划每年召开一次，目前是全国首例。这一常设性学会研究会的设立，构建了信访理论与实践交融的平台，有利于探讨信访困惑，有利于回应实践挑战。

二、全国信访制度理论与实践研讨会的召开具有高端性。大会采取全国范围内官学研的模式，得到了不同领域专家学者的关注和支持，大会层次高，国务院发展研究中心、部分地方社科院领导出席了本次会议。会议还邀请了清华大学、北京大学、中国政法大学以及多家知名院校的专家出席会议。本届大会将政府、高校领域的学者聚集在一起，开创了新模式。

三、全国信访制度理论与实践研讨会的召开具有创新性。会议包括信访理论研究新发展、信访工作的法治化、信访工作的制度创新与发展三大主题。围绕信访制度的研究，可以看到专家的研究主题中涵盖了法治化、国家治理、大数据等一系列的关键词，很多研究直接指向当前信访工作的热点、难点。

信访制度的理论认识与实践意义

——清华大学社会学系系主任、教授 　沈　原

首先，代表清华大学社会学系对全国首届信访制度理论与实践研讨会的胜利召开表示热烈的祝贺。

其次，谈谈清华大学社会学系对信访制度理论的认识。清华大学社会学系和北京市信访矛盾分析研究中心已经合作了六年，信访制度在我国的重要性不言而喻。从社会个体上来说，信访制度是公民权利，是公民利益得以维护和表达的制度渠道。从社会总体上说，信访在国家和社会之间构筑了一个有效的通道，它是国家扎根于社会，用包括情感治理在内的各种治理手段来治理社会的一个重要的制度工具。因此，研究信访制度，只有把它沿着法治化的轨道向前推进，把它构筑到现代国际治理体系当中，才能充分认识到它的意义。张宗林主任领导下的北京市信访矛盾分析研究中心在这方面做了许多开拓性的工作，清华大学社会学系愿意与北京市信访矛盾分析研究中心长期合作，把这方面的理论工作做好。

最后，信访制度的实践意义。当前改革进入了深水区，进入了一个新的阶段，社会已经蓄积了很大的张力，有要表现出来的趋势。有四个最基本的关系都是张力充分的体现，需要去研究、化解。第一，劳资关系蓄积的张力。随着去产能的深入发展，研究如何化解劳资关系的矛盾十分重要。第二，城乡关系的张力。随着旧城的更新，农村占地，城乡关系有趋于紧张的一面，矛盾会因此表现出来，需要我们去研究。第三，族群关系的张力。在复杂的国内外形势的影响下，边疆地区、少数民族地区的矛盾具有充分的张力。第四，官民关系的张力。这四个关系需要运用政策工作，包括制度工具，包括信访制度，去提前预知矛盾，化解矛盾。

新时期信访制度须通过法治化的道路发挥其重要作用

——北京市法学会专职副会长　杜石平

信访在中国特色社会主义民主法治中，作为一项重要的制度，长期以来在各个重要时期，在密切联系群众、维护群众合法利益、促进社会和谐稳定方面发挥了重要作用。今天全国法学领域的专家学者和信访实务工作者，共同围绕信访制度的理论研究、信访工作的法治化、信访工作的改革创新进行交流，有利于推动我国信访工作在新时期、新形势下更好发展。

信访是反映社会矛盾的晴雨表，伴随改革开放的进步，中国正经历着前所未有、迅速变化的社会转型，经济、社会领域都发生了很多深刻的变化。在此背景下，信访制度的重要性日益凸显，而信访要在新的历史时期继续发挥它的积极作用，必须走法治化的道路。北京市信访矛盾分析研究中心，作为全国信访系统中第一个研究信访理论和实践，通过信访渠道反映社会矛盾和社会问题的专门机构，在全国率先推动成立了信访法治化专业委员会，其目的是更好团结和组织社会科研机构、法律界和信访实务部门的专家学者围绕信访法治化重大理论和实践问题，通过客观理性的研究方法并运用统计分析等科技手段努力研究信访理论，积极探索法治模式，创新法治理论。此外，该中心积极开展对外合作，定期发布社会热点问题和快速调查的一些研究成果，也开启了我国信访理论制度创新和信访法治实现的先河，提升了我国治理能力与法治化的水平。

北京市法学会是隶属于中国法学会的地方组织，致力于研究和推动首都法治建设和社会发展。希望通过此次研讨会，与专家学者达成共识，共同推进信访理论工作领域的又一次创新，推动信访实务工作的进一步创新，也希望在不久的将来能够携手，利用北京市法学会地处首都的法学资源优势，共同探寻信访法治之路，开创法治建设的新局面。

信访制度理论与实践研讨会引发高度关注

——中南财经政法大学教授　陈小君

成立近十年来，北京市信访矛盾分析研究中心汇集越来越多的信访研究者，顺应党中央全面依法治国，建立法治政府乃至法治中国的战略，信访研究新引擎启动，这是对中国信访问题的研究的必然和重要延续，必将载入新中国法治建设史册，应当为之喝彩，为之感动。日后，每年举行信访制度理论与实践研讨会，每两年颁发法治信访进步奖，更加彰显了主办者的意图和决心，同时也昭示着信访研究之旅的艰难和继续研究信访理论与实践的价值。

本次大会开幕式领导和学者的讲话也更进一步印证着信访研究春天的来临，也印证了信访研究的理论必须直面种种复杂的背景，依然存在的理论和实践的双重困惑，这应当引起与会者的高度关注。

刚刚启动的“法治信访进步奖”，我以为它旨在强调对信访法治建设的信心，是对未来信访法治理论建树的充分肯定和对新立法方案的激励鼓舞，也有推新人、出新招，引导协同创新的深刻意味，是信访研究新机制运行的组成部分。相信随着这个奖项评选的正式启动，我们迎来的不止是信访研究的春天，还一定有今秋的立法累累硕果。总之，具有信访研究里程碑意义的今天，值得记取，让我们为此继续携手，共同起舞，期待信访研究崭新的未来。

主题一：信访理论研究新发展

国家治理法治化与信访制度与转型

——华东政法大学行政法教授　章志远

一、历史语境中的信访。近年来，官方和学界围绕信访的去留有很多观点，我认为，任何一个制度都要从历史的经历中把握它的定位。回顾六十多年的历史进程，信访制度实际上经历了三个阶段。1950—1976年，“文化大革命”结束时期，信访起着社会动员的作用。1976—1982年的短暂六年里，信访起着拨乱反正的作用。1982年之后的三十多年里，尤其是1982年到1988年期间，信访在涉及民意方面有新的作用。回顾不同时期，信访制度承担不同的功能。

二、现实语境中的信访。过去三年在国家领域，信访发生了非常明显的变化，主要有以下三个方面：第一，从党的代表大会看，十八大在完善社会建设篇中讲到要完善信访制度。十八届三中全会提出来要改革信访的工作制度，十八届四中全会提出信访的法治化，这是明显的变化。第二，在十八届三中全会、四中全会的精神引领下，中办、国办以及国家信访局相继出台了相应的文件，在信访工作层面提出了很多改革的新动态。第三，2016年1月9日习总书记针对信访作出重要批示。

三、信访制度的转型。信访制度是中国特色社会主义政治体系的一个重要组成部分，未来的信访改革在体系现代化方面要实现两个转变。首先是内部体系的构造，然后是外部的构造。内部体系构造要坚持二元结构的信访，在保留发扬信访的政治参与功能的同时，承认现实中信访机构的权利维护的功能。今后，要在程序优化、简化方面下功夫。

十八大提出社会主义民主，未来信访制度应置于民主的体系当中，发挥其应有的作用。信访制度需要与行政诉讼、行政复议以及调解制度相匹配。此外，要从治理能力的现代化反思信访改革。信访制度应主要发挥民意汲取、信息整合和权利维护的功能。对信访制度，要有理性的关怀，要肯定信访在不同的时期扮演的角色，在新时期它应当实现转型。信访制度应把握十八届四中全会法治化治理的精神，跟现有的制度衔接。信访制度是国家政治的一种辅助制度，必须跟法治的建设实现良好的互动，只有这样整个国家有机体才能健康发展下去。

从法治的视角看信访理论研究的重要性

——深圳大学法学院副教授　宋　明

首先，从行政法学学科发展的角度。信访理论的研究可以丰富、加强和发展行政法学中行政监督和行政救济的内容体系。当前，从本科和研究生的教育来看，信访理论的研究十分薄弱。很多学生对信访制度在中国的法律定位，或者它的运作对行政复议和行政诉讼制度的影响，还处于懵懂的状态。因此，研究信访制度的一个必要前提是在行政法学的教育方面，重点发展信访基本理论的问题研究。这些理论研究的内容可以丰富行政法学教育的知识体系。

其次，从信访工作的实践角度。现在的信访制度运行存在一定缺陷，大部分资源消耗在如何应对信访人方面。此外，信访工作的定位和主要的职能在地方政府层面还存在模糊认识的情况，信访部门的协调能力有限，尤其是信访部门对其他的行政部门的依法行政约束能力十分薄弱。所以，总体上来看，地方信访机构处理信访事项的效率不高，而且缺乏独立性。未来应通过信访理论的研究，对信访的法治化工作实践给予指导。

城乡统筹发展中的信访与公共政策研究

——西南大学人类学与民族学系主任、教授　田　阡

重庆市在经济上是国家统筹城乡试验区。近年来，西南大学做了如下与信访制度理论和实践研究有关的课题。

第一，土地问题。重庆市土地纠纷在整个信访矛盾的数量上比较多，占60%—70%，这主要是由于重庆市西南地区多山多水，大型建设、高速公路、高速铁路征地等现象比较普遍，而且通常是边拆迁，边申报，边开工，在公共政策上面没有预防好引发的矛盾。

第二，城乡邻避设施问题。重庆在1997年设为直辖市后，面临着从一个工业城市转型为一个综合性的直辖市的问题，在此过程中，城市结构、工业格局，包括乡镇、县市提档升级，整体经济GDP水平有了显著提升，这也造成了城市公共管理中邻避设施纠纷比较大。在实际信访工作中，邻避设施矛盾十分严重。应从公共设施角度思考，在政策制定、执行和监督方面如何避免这方面的矛盾。

第三，涉众型的经济案件。这是这几年全球化互联网时代金融一体化概念下的一个新话题，它涉及不同的族群、城乡关系。在传统主体经济不好的情况下，金融涉众型的经济案件比较多。

上述三个问题应通过公共政策制定来进行化解。这其中，法治化很重要。在法治化进程中，在软法、硬法没有制定出台之前，评估的程序应该是重点关注的方面。基于城乡统筹这个背景，在城乡矛盾、去产能、族群关系、政府和民众关系几个层面上，应在评估层面进行讨论，结合制度和理论实践平台，为政府公共政策法治化评估搭建平台。同时，发挥学者科学研究和社会服务的一些共向共治的话题，让更多层面参与社会治理，让信访矛盾能够在制度层面获得更好的解释和解决办法。

信访法治化与国家治理现代化的思考

——天津大学马克思主义学院院长、教授　孙兰英

党的十八届三中全会提出国家治理建设的目标，信访是国家治理体系中重要的一个环节。作为党和政府密切联系群众、实现社会民主、促进依法行政的重要手段，作为了解群众期盼、总结为政得失的重要途径，信访本身就是国家治理体系中非常重要的治理要素。

一、信访法治化是党和国家各项事业发展的迫切需要。信访法治化就是在法治的框架内来处理信访问题，将信访法治化确定为加强和改进信访工作的基本方向，对于建设社会主义法治国家，构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。首先，信访法治化是人民当家作主原则的客观要求；其次，信访法治化是实施依法治国方略的基本内容；最后，信访法治化是完善社会主义经济体制的有效保障。

二、应把握信访与国家治理体系能力现代化的内涵。信访和国家治理是两个层面的问题，信访的产生可以归纳为负有责任的国家机关未能及时解决社会矛盾，引发群众向更高机关求助或者提出批评和建议。如果基层公共权力机构能够及时解决问题，维护公正，信访就不会构成一个严重的社会问题。所以，作为一种补充的救济制度和监督制度，信访有它存在的合理意义。信访在我国是党和政府的重要执政资源和治理体系，是治理能力现代化的重要内容。治理体系指的是中国治国理政的制度体系，国家治理能力的现代化指的是中国治国理政能力的现代化，信访制度法治化既关系到治理体系的重要内容，更关系到制度能力和执政能力的高低。

三、信访制度法治化与国家治理体系能力的现代化。国家治理体系包括经济、政治、文化、社会、生态文明以及党的建设六个方面机制和法规安排，是在中国共产党领导之下的制度体系。国家治理能力主要运用于我国改革发展稳定的持续推进。国家治理能力现代化，就是要根据不断变化的国际国内政治和经济形势来不断调整、完善治国理政的能力。信访制度可以反映国家治理的能力，可以成为衡量国家治理民主化、法治化以及公共权力运行的制度化和规范化等能力的标尺，推进信访制度法治化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

湖南省信访工作的创新发展

——湖南省政府副秘书长，省信访局党组书记、局长　许忠建

目前中国经济社会发展正面临深刻的变革，其中转方式、调结构、补短板、防风险是主题，也是各级党委、政府正在全面推动的一项深刻的系统变革。我从四个方面介绍一下湖南省信访部门的相关情况。

一、着眼法治转方式。长期以来，信访部门都是小马拉大车，承担了大量不属于职能范围之内的工作任务，而其他相关职能部门又没有很好地履行自身的职责，极大影响了党和政府的公信力，也影响了群众合法权益、合法诉求的有效解决。近年来，湖南省着眼法治转方式，一方面坚持用法治思维来谋划信访工作，另一方面坚持靠法律来定位信访工作。党的十八大以来，按照党中央、国家信访局的统一部署，湖南省全面推进信访改革，全面推进政府部门依法分类处理群众信访诉求，取得了较好的成效。

二、主动作为调结构。群众信访行为是对党委、政府的信任，是在新型制度和体制内寻找解决问题的途径，是一种理性的保障自身权益的行为。如信访渠道不畅通，群众诉求解决不及时，形成信访问题，最终损害的是群众的合法权益，是党和政府的形象。近年来，湖南省主动从三个方面调整信访结构：一是全力推动“互联网+信访”；二是全力强化基层基础，把群众信访更多引导到基层去；三是全力推进依法执法，把群众信访更多引导到法律框架内。坚持两手抓，两手都要硬。

三、精准发力补短板。首先，分析形势，提出意见和建议，服务党委、政府决策的工作短板。从2015年开始，针对每个月、全年群众信访形式进行全面分析。其次，2016年湖南省省委常委会研究决定，在信访工作中出现的不作为、乱作为、失职、失责行为进行责任追究。通过责任追究办法的出台，能够有效遏制政府及其部门工作人员在信访过程中不尽责、不履责的行为。

四、多管齐下防风险。群众信访问题属于人民内部矛盾，主要是经济利益诉求，信访问题并不可怕，可怕的是漠视甚至压制这种利益诉求，激化矛盾，制造不稳定的因素，导致不可测的社会风险。一个社会不可能没有矛盾，关键是要让矛盾冲突可控制、可转换。对此，湖南省做了以下三方面的工作：一是抓紧制度立法；二是立足阳光信访；三是强化能力建设，提升干部能力。

信访理论研究新发展

——北京市信访矛盾分析研究中心副主任　吴镝鸣

北京市信访矛盾分析研究中心（下称“研究中心”）成立六年来，秉承前瞻、创新、协作、开放的核心理论，充分发挥政府机关和学术研究的综合优势，取得了丰硕的理论成果，代表了全国信访理论研究的最高水平。研究中心的成果主要涵盖以下三个方面，全面回答了信访工作创新所面临的重要问题。

第一，注重信访基础理论研究。紧扣时代发展脉搏，回答信访是什么和为什么的问题，为信访下一步改革奠定基础，重新界定了信访的概念。研究中心从法定功能、实然功能的角度对信访功能作出了系统的论述。从社会建设、公共政策、社会治理和国家治理的角度，不断丰富和完善信访基础理论研究。此外，研究中心非常重视信访史的研究，探求信访的历史规律和发展趋势，并对国外类信访制度进行比较研究，借鉴发达国家的先进经验，重新审视我国的信访制度，推进信访制度的改革和完善。研究中心的努力极大地带动了学术界和实务界对信访理论研究的热情，为信访事业的创新发展提供了理论支撑。

第二，注重有关信访改革的研究，致力于推动国家层面信访法治化建设。信访法治化是法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的重要内容，信访是对法治的重要补充，是国家治理方式法治化的重要内容，信访法治化以法定方式构筑了政府与公民制度性负反馈的渠道。2013—2014年，研究中心受国家信访局委托，启动了信访立法深度研究、信访立法与信访改革研究等课题项目，研究中心以理论研究积极推动信访法治化进程，不断为信访制度改革提供新思路、新尝试。

第三，注重信访实务的研究，不断推动信访事业创新发展。信访实践是信访理论研究的起点，也是信访研究服务的目标。研究中心对信访实务的研究，有利于推动信访工作的创新，为信访科学服务、科学决策提供了理论支撑和智力支持。研究中心成立之初，对北京市十年来的信访特点和发展趋势，北京市历次信访高峰情况做了深入研究，发现了其中隐含的特征。近两年，研究中心还开展了网络信访机制比较研究、信访矛盾指数研究，首创了社会风险信访评估指数等多项研究成果。

此外，研究中心致力于搭建信访理论研究平台，促进学术交流。首先，设立研究基地。2015年4月，在国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴同志的关注下，研究中心正式挂牌成为国家信访局信访理论研究北京基地。2015年7月与中国政法大学合作，设立我国第一个信访领域的博士培养方向——信访政策量化分析博士方向，提升了信访高等教育的水平和层次。其次，设立了三个信访领域的国际性论坛，社会矛盾预防与应对国际论坛、社会公共治理亚洲论坛和中法人民权益保护论坛，构建起信访制度国际交流的常设性平台，推动信访领域国际交流的深入。再次，推动中国行政法学会设立信访法治化专业委员会。最后，推动全国信访高等教育联盟正式成立。

当前信访工作存在的几点问题

——中国社科院法学所法治国情调查研究室主任、研究员田禾点评

第一，信访的定位。信访是宪法权利，是不可或缺的，是公民批评、建议、检举、控告的权利，必须得到保障。当今中国社会需要一个情绪宣泄的渠道，需要一个向上反映的平台，否则问题就会更加严重。信访的定位，需要明确信访是正面的还是负面的，信访应该是常态的，还是非常态的。如果是常态化就需要维护好信访工作，这一点是信访定位非常重要的问题。

第二，规范性行政行为跟非规范性行政行为的区别。规范性行政行为，是指正常依法行政的都是规范性行为。非规范性行为，是指突发性的信访诉求。在正常制度下，规范性的行政行为是应该放大的，非规范性行为应该压缩，越少越好。但是中国的实践中，出现了大量的信访，所以在压缩非规范性行政行为时，还要进一步探讨。

国务院办公厅特别关注《信访条例》的源头预防问题，基层政府工作人员在履行职责的时候，需要有程序性的内容。如果基层政府做到依法行政了，信访的源头预防问题就会解决。

第三，当前的国务院《信访条例》仍有待完善。首先是规范性有待加强。其次是约束力相对较弱，对于信访人或信访机构的约束力很小。再次是程序性有待加强，管辖范围和时效都没有明确规定。最后是结构有待完善。这些都需要进行修改。

第四，信访法治化。法治需要有法，并且是清晰的法，可操作，能得到执行。执行包括两个层面，一是政府公权力执法；二是老百姓遵纪守法，这就是法治。当前，信访制度的运行还面临一些现实的挑战和问题，如从司法的角度看，当前还客观存在干预司法的情况。

当前信访制度亟须改革、转型

——北京大学社会学系系主任、教授谢立中点评

聆听了6位教授和领导的发言，他们从不同的角度，围绕着信访理论研究的新发展这个主题进行了交流。章志远教授从国家治理法治化角度来讨论了信访制度的转型，从历史的角度、国家治理体制的角度、国家能力提升的角度讨论了信访制度转型的必要性以及信访制度转型的具体内容。宋明教授结合自己的研究，讨论了从法治视角来看信访理论研究的必要性，提到目前信访理论研究非常不足，也影响到法治教育和法治实践，特别讲到诉访分离的研究。田阡教授结合重庆的情况，把城乡统筹发展中的信访与公共政策研究结合起来。孙兰英教授谈了信访法治化与国家治理现代化的思考，谈到信访法治化是国家治理的要素，对国家信访转型非常必要。吴镝鸣副主任简略介绍了北京市信访矛盾分析研究中心近年来在几个方面所做的信访理论的研究。许忠建局长从实践方面，介绍了湖南省信访工作的创新，从几方面讲到信访工作同样面临转方式、调结构、补短板、防风险的任务，并且介绍了四个方面具体的尝试。

今天的主题是信访理论研究的新发展。近年来，特别是党的十八大以来我们国家在信访理论方面有新的进展。当前信访理论研究有两个核心问题，第一个是信访制度的存废问题；第二个是信访制度如何存在。信访制度的存在不是简单地延续过去的体制、结构和方法，需要进行改革和转型。法治化就是转型中的一个重要方面，是当前信访工作转型过程当中最迫切的议题，包括上访的行为如何规范化，信访工作如何规范化等。此外还包括公共政策方面和社会工作如何介入信访过程等方面的问题，这都是信访转型过程中的重要部分。

信访转型涉及很多方面，信访是一个跨学科、跨界的工作，可能需要法律界、政治管理界很多部门参与，信访理论研究目前的重点是信访转型与改革，除了法治化内容外，未来可以将它的内容进一步扩展，把更多的学科结合起来，使信访理论研究有更深入的发展。

主题二：信访工作法治化

信访法治化的问题及建议

——中南财经政法大学法学院副院长、教授　张　红

第一，如何看待信访在中国制度构架中的地位。新中国成立以后，信访制度是党和政府与人民群众沟通的桥梁和纽带，是党的最基本、最重要的群众工作方法。这表明信访在中国是一个政治问题。这一点是需要达成共识的。

第二，信访是法律问题。信访是总结为政得失的一个重要方面，党和政府是否依法执政，司法是否公正，都可以通过信访窗口看出来。从法律上来讲，有两个问题需要重视。首先，法律上的信访依然是一个沟通的渠道、批评的渠道，不是权利救济的手段。其次，从法律角度看，信访反映了是否依法行政。

综合这两方面来看，在社会治理转型的背景下，强调法治在社会治理中前所未有的重要作用，在依法办事的情况下解决信访目前所面临的各种各样的问题。这就需要在基本法意义上制定一部信访法。出台一部信访法有助于信访问题的法治化，有利于解决信访问题。

信访法的制定过程中有如下具体问题需要重点关注：第一是信访的定义；第二是信访的受理范围；第三是信访的程序问题；第四是打击非访上访问题；第五是信访的追责问题。

信访立法的理想与现实

——华东政法大学法律学院教授　江利红

近几年，我比较关注从比较法的角度研究信访制度。研究国外的类信访制度，目的是为了完善国内的信访制度，特别是为了目前正在进行的信访立法工作的需要，所以现阶段分别针对信访立法过程中所存在的一些专题性问题进行比较研究。在比较研究的基础之上，思考我国的信访立法应该如何设计具体的信访制度问题。

看待信访问题的角度，我觉得可以分为两大类型：第一种就是从理想的角度来回答理想的信访制度是怎样的制度；第二种是从现实角度出发，针对目前信访实践活动中所存在的问题，来寻找解决的对策，然后以立法的形式把这些对策表现出来。在信访立法过程中，有如下问题需要重点解决：第一，信访的功能定位；第二，信访的受理范围；第三，信访在受理机制方面的灵活性；第四，信访的处理程序；第五，从信访处理的方式来看，目前现实中大量发生和反复发生的同类型信访案件，不能够通过个案来解决，而是要在构建新制度或者统一规定中进行解决；第六，信访的处理终结机制；第七，违法信访的处理。

信访立法的价值选择

——中国政法大学政治与公共管理学院教授　翟校义

一、信访制度要考虑到传承。这种传承要求信访立法时，要借用、继承既有的信访系统的有效机制。如果没有当前的信访机制，会增大当前的社会成本。因此，当前的信访制度为国家稳定发挥了非常大的作用。

二、信访立法应当与时俱进，应对挑战。首先，近年来，信访当中的政民关系已经变成了政府是当事人，政府不再是一个仲裁者，政府就是信访的当事人，这是信访机构的角色定位所需要考虑的问题。其次，信访与法治的关系。要在立法当中去消除一些法律人对信访的担忧。这是当前信访必须要解决的两个问题。

三、信访需要调整工作模式和工作方式。当前的工作模式和工作方式主要是“一事一议”，这样的模式运行过程导致越来越多的问题出现，亟须改变。

四、信访制度具有监督政府的功能。信访人大多认为自身是利益受损害，这就导致政府必须检视自己的行为（这个行为是低成本的），在政策活动中通过负向控制的方法，回归到依法行政的规范当中。

五、信访制度是逆向的问题发现机制。在法律法规的制定过程中，都会有大量的沉默者，他们无法发出声音，但是并不意味着在法律运行中他们的利益不受损害，但他们可以通过信访发出声音。信访可以帮助执政者发现法律法规在制定中出现的瑕疵。在政策制定过程中也是如此。因此，从政治上讲，信访的合理性源于外部的强制力和内部的正当性。

六、信访是一个特殊的利益救济渠道。在当前的人民代表大会体制下，政策、立法的修改，都有可能损坏到一些人的利益，这就需要信访提供利益救济渠道的功能。社会生活的连续性决定了利益救济的社会正义性，是最有效率的。这种社会正义性可以从公开中得到，这就是“一事一议”协商模式运行困难的根源，缺乏公开容易引发一系列的问题。因此，在信访立法过程中，需要把公开作为整个信访制度的根本性价值选择。

七、在技术上要选择建设性的趋向。首先，信访与传统的司法体系的边界需要确定，信访立法应当定位为一个兜底性的补丁，是为社会矛盾负总责的体现。其次，信访是对整个法律系统的维护而不是破坏。最后，信访是一种政治权利，通过民主的形式体现出来。在微观民主当中要充分尊重法治系统的管理层次。权利的行使涉及形式和规模的问题，这会附带产生管理问题。在信访立法当中要考虑到信访的秩序、信访工作的效率以及社会安全的问题，这是必须要关注的。

对信访立法问题的思考

——贵州省群众工作中心政策研究室主任　朱华琪

一、信访立法的背景

第一，信访立法是时代需要。在党的十八届三中、四中全会上，全面深化改革和全面依法治国战略都提到信访的设计，这是时代的要求。第二，信访立法是信访形式对法律刚性约束的要求。从现实情况看，信访在各省各地高位运行，量比较大。如果没有规范和刚性的制度来治理是不行的。第三，信访渠道是群众实践民主政治的需要。信访具有救济、参政议政的功能。第四，责任追究，刚性约束。责任追究是十分重要的，亟须立法。第五，维护社会公平正义，维护群众合法权益，需要刚性的法律。

二、当前信访立法面临难点

第一，现在的信访部门不能适应，不能满足信访法执法主体的需要。现阶段，信访部门缺乏有效履职的机构和人员配置。第二，需要解决责任主体的问题。第三，如何处理群众工作方法和信访法结合的问题。

三、信访立法应解决实践工作中存在的问题

第一，迫切需要解决违法违规的行为事项。第二，迫切需要解决群众合理需求，且不能用法律解决这些问题。第三，迫切需要解决当前一些地方信访部门的工作程序不规范、不合法的问题。第四，迫切需要解决信访源头的问题。第五，迫切需要解决部分群众在信访活动中的违法行为问题。第六，迫切需要解决信访治安的界定与责任区分。

四、信访立法需要思考的内容和问题

信访立法需要考虑近年来全国各地付诸实施的创新工作制度、工作机制和工作办法，比如社会稳定风险评估。此外，需要考虑程序法律的实际问题，考虑与现代社会的结合问题，提高社会治理水平。

五、信访立法需要制度创新和制度配套

信访法出台后，不能一法全管，还需要大量的制度创新、制度建设的配套。通过科学的信访立法，用法律制度来规范责任主体、信访人行为，加强信访工作制度创新的实施，必将有效减少各地信访问题，使公平公正得以实现，逐步形成一个和谐的社会体制。

信访制度所面临的几点问题

——华东政法大学《法学》编辑部主任、教授王申点评

从信访制度来说，第一，信访的定位非常重要，这是谈论信访制度首先需要解决的问题。第二，从立法的角度来说，信访追求民主、科学的精神，而司法追求公正，行政机关追求实质公平。当前的信访是行政化的，接下来的信访法治化实际上是信访的程序化，现在所说的信访问题其实很大程度上是程序问题，如果规范好程序，信访的法治化就会走上正确的道路。第三，信访理论是建构性的。面对一种社会现象，人们会产生不同的理解，总结归纳出不同的问题。无论什么时候都要坚持司法的基本原则，信访法治化后，司法是最终裁判原则。当前对信访的研究还是相对粗浅的，还处于分类阶段，这是建构理论基础最基本的前提。第四，信访的规范问题。从行政法角度讲，信访是规范工作人员；从宪法基本权利角度来说，是规范当事人，这和信访法将来的制定有密切关系。第五，信访的未来发展。随着法治的完善，信访法会越来越完善，信访行为会越来越少，越来越多的内容将纳入到法治化轨道。

法治化之路是信访的必然选择

——中南财经政法大学教授陈小君点评

四位发言人的发言共性的内容有以下几点：第一，都主张信访工作法治化，走法治之路，都从必要性、可行性方面进行了论证。张红老师和翟校义老师都从具体和抽象角度，法律和政治学角度，管理学角度论证了必要性和可行性问题。第二，四位发言人在信访性质上的认识上是统一的。张红老师谈到，信访是政治，是一个辅助手段。翟老师则认为信访还是一个兜底的补丁。关于法治化的路径问题，几位专家也分别进行了充分论证，并达成了一些基本共识。第三，归结到法治渠道，如何进行信访法治化，还有待充分讨论，是亟须解决的。不管怎么样，信访依然是沟通、减政的渠道。

总而言之，各位专家对于信访立法的必要性、可行性，以及一些问题的梳理是基本到位的。但是，总的感觉，大家认为当前的信访破多立少，当前信访需要解决的问题比较多，这是我们需要思考的，希望今后能在这方面加强研究。

主题三：信访工作制度创新与发展

北京市社会矛盾指数研究

——零点研究咨询集团副总裁　范　文

一、社会矛盾指数研究的出发点和意义

社会矛盾指数是在2009年11月研究中心成立时开始策划的产品，当时社会上流行着很多关于社会发展方面的研究设计，比较多的是幸福指数、和谐指数之类的研究。社会矛盾指数的设立，从整个社会的矛盾出发，对信访矛盾的预警进行准确把握、前置性引导。通过对不同信访人群、不同信访事件的矛盾把握，希望能够对未来社会的整体情况、结构情况、不同的激烈程度等等，有一个全面的把握，这就是当时社会矛盾指数研究设计的基本出发点。

社会矛盾指数研究具有以下意义：首先，弥补了我国社会发展过程中负向研究的空白；其次，通过量化研究，实现了对社会矛盾的量化测量和量化检测，对社会矛盾进行了结构性的分析；最后，社会矛盾指数通过多年的研究积累和回归分析，希望未来能够实现对社会风险的预警，为社会矛盾的主动性管理提供依据。

二、社会矛盾指数研究的设计思路

首先，要对社会矛盾进行定义。社会矛盾特别强调两个方面，一是社会属性。群体和群体之间、组织和组织之间、阶层和阶层之间因占有意识不均而造成的矛盾表现为负面的情绪，所采取的一些外显行为，我们将其定义为社会矛盾。二是主观性。社会矛盾是以群众的负面情绪为基础。

其次，需要分析矛盾产生机制。这决定着如何测量社会矛盾，实现量化。矛盾产生机制分为两个部分，一个部分是公众感受到的负面情绪，利益受损。另一部分就是矛盾的缓解机制，这和供给侧、需求侧有相似之处。社会矛盾是可以通过主观的测量量表来进行测量的，社会矛盾负面情绪激化的存在体现为外显行为。外显行为的体现分为合法渠道和非法渠道，合法渠道包括信访、制度申诉，包括一些合理的投诉或者问题解决机制。非法的渠道则包括群体行为等，这体现了冲突激烈的程度。在研究开展之后，我们对社会矛盾的概念进行了延伸，包括矛盾的深度、广度和烈度，这主要由两个一级指标，即价值性矛盾和物质性矛盾组成。价值性矛盾是体现在价值观、信仰、观念上的冲突，体现了政府的合法性，包括经济改革、民主建设、治理绩效、依法治国四个方面。物质性矛盾包含七个方面。此外，还包括第三级指标27项，第四级指标193项。除此之外，还包含负面评价、缓解机制等等。

三、六年社会矛盾指数的研究发现

通过对北京进行的六年社会矛盾指数研究发现，2011年社会矛盾指数是1.1，近四年内，社会矛盾指数基本降到1以下，处于0.8—0.9，这说明北京市的社会矛盾正处于逐渐缓解的过程中。此外，北京市社会矛盾的主观水平变化率也在持续下降。同时，缓解机制的供给大于社会矛盾，社会矛盾处于消解的过程中。2015年的社会矛盾是处在轻度到无矛盾之间的水平，相对来说物质性矛盾比价值性矛盾冲突要高10%，处于持续下降阶段。特别是价值性矛盾比物质性矛盾下降得更快。

对价值性矛盾和物质性矛盾的分析发现，价值性矛盾中经济改革一直处于矛盾相对集中区，依法治国处于轻度的矛盾区；物质性矛盾中公共安全持续处在相对高位，在过去六年中始终得分排位比较靠前。此外，住房问题也比较突出。

在社会矛盾的行为选择方面，有无倾向行为的2015年占15.3%，不少人选择有倾向性的行为，这和当今的互联网自媒体运转有一定关系，真正的冲突行为比例实际上是非常低的，依旧处于可控范围之内。此外，物质性矛盾的自主行为和冲突行为比价值性矛盾更容易引起有倾向性行为。

信访的政治参与化改革

——北京市社会科学院法学所副所长、研究员　张真理

一、信访应当进行政治参与化改革

信访应当突出其政治参与功能，进行政治参与化改革。从信访功能角度来讲，目前信访功能主要表现在两个方面：一是政治参与，监督党政机关及其行为；二是权利救济。从规范文本的角度可以发现，政治参与是原本的功能，救济是后加入的。结合实践来看会发现，信访的政治参与功能是一种主动设计的结果，而权利救济的功能实际上是由于信访现实中，权利救济占的比重太大，被动地对现实的认可。信访如果作为一种解决纠纷的机制，与现代纠纷解决机制的形式理性化要求是相悖的，因此不适合作为调处途径。笔者的分析框架来自韦伯对历史裁判的分析方法。他提出从古代到现代，纠纷解决机制是一个从实质走向形式，从非理性走向理性的过程。现在的纠纷解决机制是一种形式理性化的解决机制，根据明确的法律由专业人士得出可以预测的判决，这是纠纷解决机制的基本要求和特征。它的好处显而易见，能够简化社会，提高社会运行效率，实现社会的和谐。因此，信访应该突出政治参与功能，进行政治参与化的改革。

二、政治参与化改革应该有两个基本的出发点

首先，如果对信访进行功能调整，应从基本权利角度出发，借用规则，与我国实践结合。此外，从人民的基本权利出发，从一种积极权利的角度来解释，更有可能增强信访制度架构的有效性。其次，寻求信访参与的公益性与信访行为的私利性之间的平衡。如果突出信访的政治参与功能，就意味着信访以政治上的变动和调整为追求，这会在一定程度上弱化与公民利益之间的关系。需要通过在突出政治参与功能的前提下，将信访的权利救济功能由直接救济转化为间接救济，不再将信访的结果转化为针对个案的具体的解决方案。

大数据与信访问题研究

——中国政法大学政治与公共管理学院教授　傅广宛

当前的大数据在信访领域应用得十分广泛，今天我通过大数据研究结合群体性事件来谈一点体会：

第一，群体性事件的特征。群体性事件的特征具有小概率、爆发性、紧迫性、难预测等特点，这就决定了处理群体性事件的决策，是一个不确定性决策的范畴。不确定性决策是指大数据没有出现之前，很多事情从概率上来讲是难以确定的。

第二，群体性实践的决策困境。首先是信息困境，包括起因、发展、结果及其各种因素的相关性都不太了解。其次是时间困境，有限的时间内政府必须快速反应，这就造成了一种矛盾，一方面政府不了解情况，另一方面又需要政府快速反应，导致对群体性事件的处理绩效不高。

第三，应用大数据技术的前提。首先，大数据基础不可以代替群体性事件决策。但能够在很大程度上有效提高决策质量。其次，政策环境的变化及具体的社会活动，相当一部分可以用数据化的方式来呈现。

第四，大数据技术对群体性事件决策的作用。目前，我国大数据技术真正进入实践的并不多。大数据技术对群体性事件决策的作用体现在以下几个方面：一则，提高对群体性事件规律的把握度。二则，发现事件要素的相关性。三则，事先获知前置性信息。四则，为平息群体性事件提供理性支持。五则，事后的聚类分析。六则，包含三大优势：可以评估危害的精确性；增强决策的针对性；强化预测的多样性。七则，促进群体性事件决策模式的转变。

做好信访立法工作需要思考五个方面的问题

——北京市委党校教授张勤点评

现阶段做好信访立法工作，要综合思考五个方面的问题：第一，趋势和形式。要把事物的发展趋势和当前时间段的表现形式搞清楚。第二，体制和机制。第三，法律和政策。它的本质是规则。第四，理念和思维方式。官员的理念，老百姓考虑的问题，学者的理念，三者凑一起才可能促成问题的解决。第五，设备的高度发展。设备发展越现代化，手段就越先进。

零点研究咨询集团范文总裁用实证的方法，变被动系统管理为主动管理，提高了我们在政府管理面前的参与资格。张真理研究员对资料的梳理说明，信访是国家管理文明程度的天然尺度，通过信访的研究能够反映出国家管理的水平。此外，把科学的社会理论用于信访研究，使信访的改进纳入了科学管理的轨道。最后傅广宛教授用大数据，特别是以精确精准的数学模型提高了决策的相对科学性，相关要素因素的相关性，制造了解决问题的精准武器。把信访从一般的抽象研究纳入既现代又科学的轨道，是三位发言人的共同点。

大会总结

首届全国信访制度理论与实践研讨会意义重大

——北京大学政治发展与政府管理研究所所长、教授　王浦劬

第一，本次会议的成果发表和争论表明，当前信访理论的研究已经相当深化和广泛。很多问题直接涉及信访的具体操作流程、制度化和法治化面临的现实问题。它不仅仅是一种宏观的规范性理论，实际上更多地切合信访实践，切合社会矛盾和社会现状的分析，切合对社会治理本身的分析，切合国家治理现代化总体趋势的分析。此外，会议达成了几点共识：首先，信访的存废问题，现在看来信访的存在有它的必然性和合理性。其次，信访本身实际上必须要优化。最后，信访是国家治理体系的重要组成部分，信访的优化是国家治理体系现代化的重要组成部分，只有使得信访制度趋向于现代化，我国的治理体系现代化才能够得到实现。

第二，本次会议内容非常充实，重大问题导向相当强烈。信访在整个发展和完善中，尤其是着手对信访进行法治化的建设，进行信访立法时所遇到的问题更加突出。

第三，本次会议的法治导向和法治趋向相当强烈。党的十八届四中全会以来，信访立法问题已经成为一个全面深化改革和全面依法治国的重大现实课题。法治导向的强烈，表现为我们更多用法治的思维来审视信访。对于信访本身的改革，更多是从法治的制度化视角来考虑问题。

第四，会议的引发性。参会的专家学者、实务界工作人员在分析问题，力图解决问题的同时，在讨论问题过程中又引出了更多的问题。这说明会议本身具有引发性。

第五，可以考虑在两种思维范式和维度下来考虑信访问题和信访的制度完善问题。

首先，当今的重大命题就是民主和治理之间所谓的相互的互补性和排斥性。怎样辩证地把握民主和治理之间的相互关系？从信访本身的角度来看，在目前阶段，中国特色的信访制度是研究人民民主和有效科学治理国家的两者关系的典型样本。要理解中国治理模式当中的民主和治理的关系，尤其是理解治理性民主、参与民主、监督式民主、创制性民主与科学、有效、公正的治理、治党、治国方面的关系，是可以从信访样本中得到解答的。

其次，信访的法治建设是否应该与政治发展的规律结合考虑。中央早就提出要把握三个规律的共同性。一是人类社会发展的规律，二是社会主义国家发展的规律，三是执政党的所谓执政规律。信访的法治建设在这种历史背景和社会总体趋势下，必然是在政治发展的基础上来进行和实现的。那么政治发展必然导致政治机构的分化、细化和它所谓的专门化，同时也必然导致政治机构的功能更加合理化、效能化和科学化，信访制度的法治建设和发展不仅是中国的当下、过去治理模式的分析样本，同时也是中国政治发展的一种完善、改革，是政治发展很好的研究样本。

理论研究应重视经验研究，面向经验事实

——国务院发展研究中心、信息中心研究员　赵树凯

第一，信访研究的任务。当前的信访研究是匮乏的，需要继续加强这方面的研究。信访研究从治国理政这个角度看，需要判断当前信访矛盾在多大程度上能够反映当前整个社会的矛盾。信访形势激烈的时候，未必社会就不稳定。当前的社会矛盾究竟是处在怎样的阶段，信访反映出来的社会矛盾究竟在多大程度上能够体现和准确反映社会矛盾，这是从治国理政的角度来讲很重要的问题之一。因此，这个任务是需要学者和信访部门实务工作者重点研究的。

第二，信访研究在理论方法上的挑战。首先，信访面临信息困局。信访信息存在内外分割的问题，政府系统的信息，学者往往不容易看到。同时，在信访系统内部同样存在上下分割的情况，中央层面的信息和地方层面的工作现状存在一定差异。解决上述问题，最重要的一点就是信访部门要推动信访研究工作，贯彻信息公开原则，多与学者合作，共同解决。其次，进行信访理论研究，要特别重视经验研究，要面向生活，面向经验事实。信访理论研究更多地应该是归纳性的研究，而不是推理性研究，任何理论都是从经验、社会事实归纳出来的。因此，无论从政治学角度或是社会学角度，信访理论研究的突破都要面向社会矛盾的现实。

信访法治化是信访工作的必然选择

——中国法学会行政法学研究会副会长、信访法治化专业委员会主任委员、教授　杨海坤

第一，如何在“四个全面”的背景下重视信访法治化问题的研究。习近平同志2015年初讲了“四个全面”，对政府法治建设确立了大背景，也对信访法治建设确立了大背景和基本要求。我们的政府是法治政府、服务型政府、回应型政府，民之所呼，我必应之。信访的初衷应该是提高人民的幸福指数，至少保证其生存权、各方面的发展权。

第二，信访法治化与全面深化改革的关系。信访制度是客观存在的，是具有中国特色的制度设置。所以，学者争论的重点是解决信访制度的创新问题还是法治化问题，要创新就要破除陈旧的法律规矩，信访工作创新的最大亮点和主要途径就是法治化，需要各个学科的投入和配合。

第三，全面依法治国范围广，包括立法、行政、司法等方面。其中，法治政府建设是最关键的一个部分。《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》对把信访纳入法治化轨道进行阐述，这是我们未来改革的方向，为今后信访法治化指明方向。

第四，从全面依法从严治党的角度看信访法治化工作。党政同在，从严治党，要在党的领导下完善和发展信访制度，这涉及执政的正当性、长期性的基础。

（施桐）