对仪陇县发展协商民主的几点思考

中共十八大尽管正式承认了“协商民主”的概念，但并没有明确阐述协商民主的内涵，协商民主在我国理论界也未有系统而完善地介绍。唯有紧紧依靠中国特色社会主义实践尤其是积极参照基层民主实践经验和发挥人民政协这一重要渠道的作用，进一步丰富与完善中国特色的协商民主。

（一）对“五权模式”的思考

仪陇县日兴镇九湾村独创的“五权模式”把知情权、议事权、决策权、监督权交给群众，群众自己的事情自己管，充分尊重了民意，提高了民主管理能力，由“群众服从领导”变为“领导服务群众”，真正实现了“为民作主”向“由民作主”的转变。

实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境。“五权模式”在逐渐制度化、程序化的基础上逐步向全县、全市、全省推广的同时，自身也需要进一步时代化、长效化。为此，可从以下几方面着手：

1.制定和完善相关法律法规

首先，需要从法律上进一步明确村委会和乡镇政府之间的关系，例如有立法权的地方政府可结合本地实际制定地方性法规，明确规定乡镇政府对村委会“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，村委会“协助”乡镇政府的范围和方式，使之具有可操作性。其次，用法律法规划分村党支部和村委会的职权范围。村党支部具有政治领导、思想领导和组织领导的职能，而村民委员会则是自我管理、自我服务、自我教育的群众性自治组织，两者的权力来源不同，前者的权力来源是《中国共产党农村基层组织工作条例》，而后者的权力来源则是《村民委员会组织法》。“两者的部分内容交错重叠是造成两委职权冲突的根本原因，因此，完善相关的法律制度才是解决两委职权关系的治本之路”。应当修改相关法律，明确村党支部和村民委员会的权力范围和职能，村党支部严格专职于政治领导、思想领导和组织领导，具体的村务则专属于村民委员会。

2.建立分权合理、操作便捷的村民自治模式

建立村级组织合理的分权和权力运作机制。“决策权、执行权、监督权”是涉及村级公共事务的重要权力，如果能够合理配置并有效行使这几项权力，既能实现分权和制衡，又能保障这几项权力在村级事务运作过程中的时效性就显得特别重要。仪陇的“五权”模式是对权力分配很好的探索和实践；不过，这里的“五权”在实际操作和运作过程中主要体现为“四权”，村民小组的议事权事实上是由村民（代表）会议来行使，从而被弱化并出现形式化的特征，因此，建议由村民（代表）会议行使议事权，使之达到良好的分权和制衡的效果。

3.进一步完善调动村干部工作热情的激励措施和保障机制

我们在调查中发现，一些农村在进行村委会换届选举过程中，村民的参选热情不高，积极性不强，出现了“参选人不足”“候选人不优”“选举人不多”及群众“满意度不高”等问题。为了破解以上难题，进一步强化村民参与村级事务的热情和积极性，应该建立村级事务积极参与者尤其是村干部的物质和其他途径的激励机制和保障机制。

物质方面，提高福利待遇，建立村干部的物质保障机制。一是进一步提高村干部的福利待遇水平。可以根据当地农民年人均纯收入增长比例相应调整上浮，让村干部任职待遇与经济发展相适应。二是建立活动保障机制。要为村干部开展工作提供必要的办公条件，落实调研学习的活动经费，根据实际情况给予适当误工补贴。三是建立村干部激励基金和退休保障机制。

升迁方面，畅通村干部的出路和升迁途径。一是加大从优秀村干部中选拔和考录乡镇公务员和事业人员的力度。二是推荐优秀的村干部和村级事务管理人员为上级的党代表、人大代表或者政协委员人选等。

精神方面，通过表彰和奖励形式，激励村干部做事的热情。一方面，开展创先争优活动，对工作突出、成绩显著、民主意识浓、参政能力强、群众满意度高的村干部进行表彰和奖励。另一方面，大力宣传先进典型。

4.发展壮大农村集体经济和农村公共事业

要推动和加强农村民主治理，必须大力发展农村经济和农村公共事业。民主治理机制的运行和实践，首先要有一定的物质经济基础作为开展工作的保证。民主制度的运作和人们对于社会事务的关注，必须有一个最低限度的物质水平。美国学者科恩认为：“社会成员如不享有最低限度水平的物质福利，任何社会也不能指望长久维持自治。”“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件，便不能产生有生气的民主。”同时，要让广大农民积极而持续参与到自我选举、自我决策、自我管理、自我监督的村民自治过程中，还必须有一个能够让民众积极参与的载体，这个载体就是农村经济的发展和农村公共事业的进步。如果没有物质经济作为保障，没有发展经济这个载体，没有农民生活水平的提高，农民这种参与民主实践的积极性和热情很难实现可持续性，农村的民主政治和民主治理就难以实现长足的发展。

（二）对政协创新协商民主工作的思考

习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话中指出：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”仪陇县政协在创新协商民主工作的实际过程中，遇到诸多问题，为使政协真正发挥其作用，有以下几点建议。

1.实现协商民主制度化

从中央到地方已经有不少文件要求和制度规定，但文件和规定的指导意见多，探索实践少，对基层来说，则是内容空洞，界定不清，缺乏可操作性，难以执行。并且文件和规定对政协组织的规定要求多，对党政规定要求少，特别是没有制约性措施，只笼统说明了应该做什么，对于不这么做或直接不做缺乏责任追究措施，使制度和意见的刚性打了折扣。总而言之，制度刚性不足，操作性欠缺。由此，我们建议，首先要实现协商民主制度化。按照“宜具体不宜笼统和从实际出发”的原则，将制定综合性制度与专门性制度结合起来，将实体性制度与程序性制度结合起来，对协商内容进行细化，出台刚性协商民主意见，对中共十八大和十八届三中全会《决定》中表述的“重要问题”“重要事项”的协商进行具体规定，如应包括：贯彻省市县重要方针政策和重要部署情况、重大改革方案制定、党政法检工作报告、财政预决算报告、国民经济与社会发展规划、地方性规范制定、城乡建设总体规划及实施方案、行政区划变动、民生工程实施、重大项目启动、重大资金使用、重要人事安排、委员提案办理、政协重要建议案落实等方面。

2.增强制度的执行力

党委、人大、政府均有各自的议事规则和决策程序，但未普遍将政治协商纳入其中，使“三在前，三在先”等协商民主难以完全落实。并且协商内容随意，对于“重大”“重要”等定性统称，无明确界定，党委、政府、政协从不同角度去理解、认识，甚至出现因领导个人的兴趣和喜好而左右协商内容的现象，从而使协商内容难科学确定、协商形式难有效开展。同时，协商方式滞后，通常存在以通报代替协商、以临时代替程序、以事后代替事前的现象，使协商形式过场化、内容空洞化、落实随意化，协商的质量和程序难以保障。于是我们必须增强制度的执行力。要建立和完善协商民主领导机制，形成党委统一领导下各司其职、各负其责的工作格局；要健全完善“四套班子”办公室主任联席会议等沟通协调机制，强化沟通协调协商，统筹安排工作；要完善协商成果的转化机制、反馈机制和考核机制，如对政协全体会议、常委会议、主席会议提出的建议案和重要意见建议，党政领导应重视关注，明确办理部门，特别重要的意见和建议应提交党委常委会议、政府常务会议讨论，研究情况和落实结果应向政协常委会议或主席会议通报。

3.增强制度的权威性

协商的目的是取得一致意见并得到采纳、得到办理、得到落实。但在具体实践中，协商过程缺少充分的对话、讨论、交流，协商形式比较呆板，不够活跃，有时变成政协“唱独角戏”。对协商意见办理和协商结果反馈缺乏应有的保障机制，存在依靠政协主席的威信加以推进的现象，有时不了了之或领导一批了之，协商意见与建议得不到及时有效采纳。增强制度的权威性是解决上述问题的根本办法。政治协商的程序化是保证政治协商纳入决策程序必不可少的重要环节。要坚持顶层设计思路，明确将协商民主作为各个层次决策过程中的必要环节，并不断健全和完善协商程序，包括协商议题的提出和确定程序、安排协商活动的程序、通报情况和听取意见的程序、参与协商的程序、意见建议处理及反馈程序等，对应纳入而未纳入协商的实行责任追究制，真正做到不因个人意志改变而改变，确保协商民主制度的严肃性、权威性。