介入中国与邻国的领土领海纠纷，蓄意激化争端

一、中日钓鱼岛争端

中日钓鱼岛之争的焦点在主权归属。由于日本政府所提出的钓鱼岛主权依据存在着美国与日本之间私相授受钓鱼岛的事实，这就将美国与中日钓鱼岛主权之争紧密联系在一起^[10]。美国在钓鱼岛争端激化后所采取的口头上的中立政策声明和实际上的“选边站”对中美新型军事关系构建产生负面影响。因而不能不对其进行专门的分析与研究。

反法西斯战争胜利后，钓鱼岛理应立即归还中国，但冷战爆发后，美国为了将日本培植成为其远东冷战的桥头堡，改变了盟国战时战后对日本领土处置的许多规定。这其中包括1943年11月22—26日中美英三国首脑在开罗会议上所达成的一致意见^[11]、1943年12月1日中美英三国发表的《开罗宣言》、1945年7月26日中美英三国发布的《促令日本投降之波茨坦公告》、1946年1月29日联合国最高司令部训令第667号对日本版图的具体规定以及1947年6月19日盟国远东委员会根据《开罗宣言》和《波茨坦公告》而发布的《远东委员会对投降后日本之基本政策的决议》中对日本领土主权的重申。以上是战后确定日本领土范围的国际法根据，它们明确了对日本领土的处置：处于北纬三十度以南的原日本占领地域，无论是中国的钓鱼岛，还是琉球群岛、小笠原群岛，都不是盟国确定的日本领土。而在日领土政策制订与实施中起主导作用的美国对此十分清楚。但当冷战发生及美国对日政策转换之际，日本乘机索取盟国规定其放弃的“以暴力或贪欲所攫取”的土地，由此造成日本与中、俄、韩之间钓鱼岛争端、北方四岛争端和独岛争端^[12]。

1970—1972年，尼克松政府明知钓鱼岛属于中国而不属于日本，却为了美日同盟，私相授受，严重损害了中国的领土主权和海洋权益。这是中日钓鱼岛争端的重要根源。而其在钓鱼岛争端上确立的中立政策从一开始就具有两面性，“一是与日本私相授受冲绳时，明知钓鱼岛是中国领土也作为‘政治礼品’送给日本，使日本处于较为优越的实控者地位，其本质是为了维护本国的战略利益——加强美日同盟，由此造成的中日钓鱼岛争端，为美灵活介入东亚事务提供了充分的空间；二是美也很明白中国对钓鱼岛享有主权是有充分根据的，美虽然没有承认过中国拥有钓鱼岛主权，但也没有承认过日本拥有钓鱼岛主权，从而为中国维护钓鱼岛主权留下了余地”^[13]。

美国政府一直认为美日安全同盟是维护亚太地区安全与稳定的关键，视日本为其亚太安全战略的“北锚”。在美国的力促下，1999年4月至5月，日本国会通过了新的日美防务合作指针的相关法案，包括《周边事态法》《自卫队法修改案》和《日美相互提供物品与劳务协定修正案》。这是继美日1996年两国首脑签署《美日安全保障联合宣言》和1997年发表经过修改的《美日防卫合作指导方针》之后，在强化美日军事同盟方面迈出的又一重要步骤，实质上加强了美日两国介入所谓“周边事态”时的军事合作，使日本自卫队有可能在日本以外的周边地区配合美军的正规作战^[14]。2001年10月，日本国会参众两院相继通过了《反恐特别措置法案》《自卫队修正法案》和《海上保安厅修正法案》。这些法案取消了日本向海外派兵的地域限制，放宽了对在海外的日本自卫队使用武器的限制，扩大了日本政府海外派兵的权限。2004年5月和6月，日本国会众参两院又相继通过了《谋求美军行动顺利化法案》等七个法案，这些法律的生效意味着日本的“有事法制”体系正式确立和战争立法的最后完备。与此同时，美提高了日本在美联盟体系中的地位和作用，将日本作为其一级“战力基地”，推进驻日美军与日本自卫队的一体化，对日本显著提高的常规军事力量作战能力和远距离投送能力的做法不加限制，形成了在增强美日军事联盟的同时提升了日本的军事实力及其最终突破宪法限制、修宪的可能性。

自2012年4月，日本东京都知事石原慎太郞声称东京都准备从钓鱼岛持有人手中买下钓鱼岛起，中日钓鱼岛争端白热化。至今，美国因素都始终作为一个重要的外部变量而存在。客观地讲，美国对日本也存在矛盾心理，一方面美国认为日本的发展前景存在“不确定性”，另一方面，美国担心日本走独自追求国家利益的道路，“要求发挥地区领导力的意愿增强”^[15]。但自争端始，日本以安倍为代表的政府策略就是以钓鱼岛争端作为其加速成为“正常国家”的战略“跳板”，小步快跑，不断靠近最终修宪的目标。正是利用了美国对自身的矛盾心态，同时也意识到美国对中国的矛盾心理，日本在钓鱼岛争端中所表现出的种种并非为了显性的争夺岛屿归属的目的，而是为了迈出日本恢复军事大国地位的战略步伐。

由于美国军事战略所具有的连续性，此前已经在诸多方面为日本提供了突破宪法限制、修宪的可能空间，日本作为美国亚太地区的重要盟友，美国政府多次清楚表明钓鱼岛“属于规定美国对日防卫义务的《日美安保条约》第5条的适用对象”^[16]，显然，虽然美国并不愿卷入中日之间可能发生的冲突中去，但中日之间的岛屿争端又会在事实上降低其管理东亚的成本。因此，2013年年初，奥巴马政府打破了之前的不公开表态的做法，美国国会在其通过的《2013年的国防授权法》中首次提及对钓鱼岛争端的态度，指出“不承认第三方改变现状的单边行动”，明显针对中国。即使是在中国刚宣布关于划设东海防空识别区的情况下，美国和日本等国“一唱一和”，不仅拒不承认中国设立东海防空识别区的正当性，美国五角大楼和国务院甚至将中国政府这一正常的主权决定定义为“中国谋求改变现状”的举措。“在现代国际关系词汇表中，‘改变现状’是一个非常具有贬义性的词汇，等同于所谓‘修正主义行为’，试图改变现状的国家也常常被视为‘修正主义国家’，是国际事务中不稳定的根源之一。”^[17]2013年11月26日，两架美国B 52轰炸机从关岛起飞沿东海防空识别区边缘南北方向往返飞行，中国军方对这两架飞机进行了全程监视、及时识别。2014年4月24日，美国总统奥巴马再次重申，美国在中日钓鱼岛争端上持中立政策，但《美日安保条约》适用于钓鱼岛。2015年4月7日，新任国防部长卡特首访日本时的主要任务就是重新修订《日美防卫合作指针》，并称东京和华盛顿共同的一个战略目标是让日本参加所谓的“集体自卫”，即当盟友遭受袭击时，即使这并没有对日本直接袭击，日本也能够进行战争援助。

综合从美国国务院、白宫发言人到美国高官的历次表态，美国的立场可以概括为：第一，对岛屿的领土主权不持立场；第二，日本享有对该岛屿的“施政权”，美国反对任何改变、削弱和破坏日本行政管治的单方面行动；第三，由于该岛屿在日本的管治下，《美日安保条约》第5条适用于该岛屿，美国对于对日本的条约义务是非常认真的；第四，中日两国应通过外交途径解决领土纠纷；第五，美方一直用日本的名称“尖阁群岛（Senkaku Island）”来称呼该群岛，而不是如称呼韩日之间的争议岛屿那样同时使用“独岛、竹岛”的名称^[18]。

美国在中日钓鱼岛争端中的“选边站”、强化日本地区安全角色，其防范遏制中国之举无益于亚太地区和平与稳定，不利于中日两国减缓钓鱼岛紧张态势，更无益于中美军事互信机制的建构。此前，有学者倾向于认为是美国常被第三方绑架，从目前情况看，美方实为主动，而非被动。但中美构建新型军事关系的机会之窗依然敞开。美日欲使得东海和南海问题“两海联动”，中方需对此进行多途径的战略切分，摆脱“两海联动”的不利格局。“只要日本不承认中日之间存在领土争议，中国就应坚决斗争到底，要坚持钓鱼岛海域的危机常态化、保钓斗争的法律化和国际化。”^[19]作为中国军方，需要做好多种危机和突发事件预案工作，在日本态度诚恳的前提下可以进行海空安全方面的军事交流对话以促成相应危机管控机制的形成，甚至也可就两军更进一步接触做出设计；对于美军，因为中方只是出于维护自身基本的领土主权和海洋权益，是有限的海洋权益目标，既不与美国争夺海洋霸权，也不与其展开军事竞赛，因此，在双向交往的同时，或可考虑促成形成中美日三边军事交往机制，以军事合作促地区和平与安全。

二、南海问题

近年来，在南海问题上，美国以此为抓手形成问题型军事联盟对中国南海权益维护和中美新型军事关系的构建产生了负面影响。

随着中国在东南亚地区影响力的上升，美国在南海的基本政策开始由20世纪中期的“不介入”转为“介入但不陷入”。1995年以美济礁事件为标志，美逐渐改变中立立场，着手介入南沙事务，加大对南海地区的军事渗透。1999年，美国与马来西亚达成“开放领空”协议，与文莱达成“允许美军舰队进入辖区”协议。“9·11”事件后，泰国向美军提供军事设施，并允许美军机飞越领空。菲律宾国会在1999年5月批准了《菲美来访部队协议》，规定美军可以临时使用菲律宾的基地，包括允许美国舰船在菲22个海港停留，以及允许美国海军陆战队官兵在菲律宾“休息和娱乐”。“9·11”事件后，菲律宾同意让美国军用飞机飞越菲的领空，并允许美军使用过去在菲的克拉克空军基地和苏比克海军基地。美军特种部队现已在菲棉兰岛三保颜市的埃德温·安德鲁斯空军基地修建了“奇努克”式直升机起落场和军营。2002年4月，美国利用俄罗斯提前将俄军人员撤出越南金兰湾基地的机会，以“向驻所在亚洲的美军提供作战物资及技术支援”为名，向越南政府正式提出有偿使用金兰湾的港口和机场的请求^[20]。2002年年底以来，美国先后与菲、马、新、泰、越等东盟国家的军政高层会晤和互访，就双方的多种军事交往和合作事宜进行协商。

为确保美国对亚太地区的海上和欧亚大陆边缘地带的控制，自奥巴马政府上台后，美国更多强调通过加强与盟国的关系制约防止中国崛起挑战美国在亚太地区的主导地位。2010年，奥巴马政府调整美国亚太战略，将美国全球战略和军事战略的重点转向东亚地区，推行“再平衡”战略，以南海问题为抓手形成问题型联盟，并充分地运用这一手段突破亚太盟国间的双边安全关系，建立起了多边安全关系网络。美国国务卿贝克曾将美国与亚太地区交往的结构体比喻为一把打开的折扇，核心扇骨是美日同盟，向北伸展的是美韩同盟，向南伸展的扇骨则是美国与菲、泰、澳等国的同盟。2010年以来，以南海问题为抓手，美国与多个国家强化了军事联盟；在南海问题上开始高调介入，从时任美国国务卿坎贝尔，到国防部长盖茨，再到国务卿希拉里，美国高层政府官员接连对南海问题表态。美国重返东南亚虽然有其打击恐怖主义的目的，但随着美国在东南亚一带军事力量存在的增强，其着眼于增强军事联盟、建立以其为主导的多边军事安全机制、加强对南中国海的军事控制从而制约中国的企图愈益凸显，这对一直致力于和平友好协商解决南海争议的中国而言，不亟为极大的负面因素。

1992年2月25日，《中华人民共和国领海及毗连区法》通过，同年7月16日，中国提出希望相关国家谈判解决南沙群岛领有权问题，反对南沙群岛问题国际化，并提出了“搁置争议，共同开发”的设想。事实上，中国在南海问题自2010年白热化以来一直坚持不懈地为以该主张为主要内容的和平友好解决争议而努力。1996年，中国与东盟建立全面对话伙伴关系；2000年，中越签署北部湾领海、专属经济区和大陆架划界协定；2001年11月，中国与东盟各国领导人共同决定十年之内建立“中国—东盟自由贸易区”，加强了以经济合作往来为牵引的中国与东盟的合作关系；2002年，中国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》；2005年，中国与菲律宾、越南三国石油公司签署在南中国海超过14万平方公里的协议区勘查的协议。然而，就在中国与各国以稳定而富有成效地推进争议解决时，自2009年年初开始，南海问题日益复杂。先是美国“无瑕”号探测船在南海与中国方面发生对峙，接着，菲律宾希望通过“领海基线法案”将黄岩岛和南沙群岛一部分纳入其版图；其后，又出现越南政府任命西沙群岛主席、马来西亚领导人登陆南海争议岛礁宣示主权等事件。2010年7月23日在东盟地区安全论坛上，时任美国务卿希拉里声称美国对南沙和西沙群岛的争端表示关注，认为这一争端妨碍了国际贸易，也阻碍了国际水域的正常进入，违背国际法。虽然希拉里声明对于南海岛礁归属问题不作表态，但此番言论已经在事实上为南海问题的和平解决带来混乱，向有关国家传达的不是安全互信，而是猜疑和不稳定。

此后，美国更是以愈益频繁的南海军演、“2＋2”会谈等形式显示其与南海一些国家间的军事盟友关系，拉拢更多国家的同时提醒中国美国力量在亚太地区的核心地位。仅在2011年下半年，美国在南海挥舞指挥棒，通过连环军演加剧南海紧张局势。2011年6月14日，美国主导下联合菲律宾、印度尼西亚、马来西亚、泰国和文莱等六个东盟国家在马六甲海峡、苏禄海、功拉威西海上演了一系列军演。连环军演结束后，美国又与菲律宾举行了另一场军演，7月又与越南进行军事演习。8月，美国将其二手军舰送往菲律宾。这一系列举动传递给相关国家美国有高调力量介入的能力、美国可以成为某些国家的力量后盾的信息。与此同时，美国从营造南海地区有利于己的安全环境的宏观格局和维持区域内力量平衡两个角度出发，同时也加强与印度和澳大利亚的军事关系，适当增强印度的军事力量，两国建立了新型伙伴关系，自2009年在马六甲海峡进行联合武装巡逻；美进一步通过向澳军事基地增派驻军以强化两国军事同盟关系。美国对南海问题当事国相关政策或行动的支持倾向，客观上已使得南海问题的“多边化”“国际化”态势成为现实，加快了越南、菲律宾、马来西亚、印尼等南海争端国在南海加快主权固化、加快事实占领、加快独自开发，并已经开始用军事或准军事力量加强管理各自控制的南海海域的力度，从而增加了南海问题军事冲突发生系数，对中国和平解决争端的努力形成挑战。

在南海问题上，中美双方存在诸多认知差异，有些差异可以通过短期沟通和协商有望解决，而有的差异则需要一个较长周期的相互调适。

一是关于中美传统国家类型的认知差异。在美国存在一种固有看法，认为美国是一个传统的海洋国家，而中国则是一个传统的大陆国家。自19世纪90年代马汉提出海权论以来，美国就不断丰富着这一理论的内涵与外延，极力寻求制海权。尤其是二次世界大战以来，美国把全球都划入了它的地缘战略利益范畴，成为全球海上霸主。卡内基国际和平基金会的史文（Michael Swaine）在《美国的挑战》一书中提出：“具体说来，作为首要的战略意图，美国不寻求抵消、严重地削弱或遏制作为亚洲大陆强国的中国的核心能力（具有规模巨大的陆上军事力量）……类似的是，作为中国现今大战略的一部分，北京也并不有意识地寻求抵消华盛顿这个太平洋的海洋强国处于主导地位的能力。”^[21]而在美国政界和学界的许多人看来，中国几百年来主要在陆上经营，中国的国家利益主要是在亚洲大陆。基于这一观点，有美国学者提出东亚“陆海分治”的设想。毫无疑问，把中国作为大陆国家是一个历史性的重大误解。中国是一个典型的陆海复合型国家。而中国发展海权的主要目标是：维护国家主权和领土、领海完整，保卫海疆；有效利用自有海域，积极参与公海的考察与开发，大力开展国际合作，保证海上运输线的畅通，成为海上经济强国；积极承担国际责任，推动建立公平、公正的海洋秩序，成为重要的海洋政治力量^[22]。中国的海洋战略主要是出于保持中国经济可持续增长的目的，而不是单一的军事目的。中国并非要挑战美国的海上霸权地位，而是倡导“和谐海洋”政策，主张和平解决海上争端，这与美国海上霸权主义的思维模式完全迥异。美方在其各类报告中所强调的中国海上力量快速发展的实质是中国海上军事力量仍局限在近海防御和有限的远海合作领域、应对非传统安全威胁以及提高现代化水平。

二是中国的南海权益主张是否影响国际航行自由与安全。2010年7月23日，在东盟地区论坛上，时任美国务卿的希拉里·克林顿就南海问题作了一个发言，她所强调的第一点就是“航行自由和亚洲公共海域的开放是美国的国家利益”。这个说法非常模糊，就南海的商业航行而言一直是自由的。中国方面对她发言的理解只能是她实际强调的是美国舰机可以对中国进行违背国际法理的抵近侦察。

三是中国的“九段线”是否具有法理依据。希拉里在东盟地区论坛上讲话的第三点是强调声索国要遵循《联合国海洋公约》来寻求各自的权益。这一说法是片面的。中国在南海的主权和相关权利主张是在长期的历史过程中形成的，并为历代中国政府长期坚持。在领土争议中不顾历史只讲现行的法律显然是片面的，因而是不公平的。更不要说美国至今还不是《联合国海洋公约》的成员。2014年2月5日，助理国务卿拉塞尔在众议院外事委员会亚太小组就“东亚的海上争议”作证。他以强烈的措辞表示：“使人越来越担心的是，中国在南海的行为方式表明了，中国正不顾邻国的反对，以一种渐进式的努力来控制所谓‘九段线’所涵盖的整个区域，虽然它没有加以任何解释，但它的声索明显缺乏国际法的依据。中国缺乏对它声索的清晰解释导致了本地区的不确定、不安全和不稳定……我要强调一点，根据国际法，对南海的任何海上声索都必须以陆地地貌为基础。中国任何使用‘九段线’而不是以陆地地貌为基础来声索海上权益都是不符合国际法的。如果中国阐述或者调整其‘九段线’的声索，使之符合关于海洋的国际法，那会受到国际社会的欢迎。”^[23]

南海问题的背后是中国对有限海权目标的实现和美国对中国作为一个地区大国的合法权益的承认过程，这是一个中美两国互动的过程，也是一个长期而艰难的过程。必须清醒认识到，在相当长的一段时期内，美国不会同意和中国在亚太分享海上权益，也难以在中国东海和南海问题上尊重中国的海洋主权权益^[24]。在未来很长时间内还需要我们提出新思路、新方法以应对这一长期的各种复杂和不确定的情势。就这一安全议题而言，既需要平衡美国不愿放弃的海上优势与中国的近海安全，也需要实现中国的主权与周边国家关切之间的平衡^[25]。因此，南海问题是构建中美新型军事关系过程中一个迫切需要好好回答的课题，面对现实困难和种种复杂因素：中国政府需进一步统筹好维权与维稳、国家发展与国家安全的关系，以更积极的姿态采取更前瞻、更主动、更务实的政策主张。对中国军方而言，一方面，中国军方在坚持亲、邻、惠、实的中国和平发展的外交战略布局下，通过军事外交建立良好的与周边国家的军事关系，即使是有海洋权益争端的国家，也应当在最有可能对抗的情形下保持理性和接触对话，尽可能在底线未被挑衅的情形下保持战略克制，通过威慑而非实战、通过影响而非对峙达成战略目标，只有中国和相关国家在南海问题上达到越多的共识，美国插手南海的机会才会越来越少；另一方面，中国军队尤其是海军需要进一步加大与美国海军的交往力度，在两军交往中就南海安全议题循序渐进地培植更多共同议题，实现从理解彼此的利益关切到尊重彼此的战略选择，促进交往层次向深度发展，可以考虑问题的阶梯式解决运作，不要设想一蹴而就的目标；作为国际性军种，中美两国海军相互接触交流的海域完全不必限制于东海、南海，应当是全球海域空间内的广泛接触与交流，对于美国海军建设性的、有益于地区安全与和平的举措中方将予以积极支持、有力配合、全面参与。

【注释】

[1]《习近平在第六轮中美战略与经济对话和第五轮中美人文交流高层磋商联合开幕式上的致辞（全文）》（2014年7月9日），新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2014-07/09/c_1111530987.htm，最后浏览日期：2016年4月7日。

[2]谢盛友：《试析奥巴马时代的中美关系》，求索阁网，http://qiusuoge.com/3385.html，最后浏览日期：2015年12月13日。

[3]苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社1998年版，第475页。

[4]苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社1998年版，第475页。

[5]刘连第、汪大为：《中美关系的轨迹——建交以来大事纵览》，时事出版社1995年版，第494页。

[6]2014年2月，美国负责东亚安全事务的助理国防部长帮办赫尔维访问中国军事科学院时谈话内容。

[7]杜科：《美军抵近侦察，惹恼相关国家》，《中国国防报》，2011年5月31日，第1版。

[8]张愿、胡德坤：《防止海上事件与中美海上军事互信机制建设》，《国际问题研究》2014年第2期。

[9]张愿、胡德坤：《防止海上事件与中美海上军事互信机制建设》，《国际问题研究》2014年第2期。

[10]胡德坤、黄祥云：《美国在中日钓鱼岛争端上“中立政策”的由来与实质》，《现代国际关系》2014年第6期。

[11]“（一）日本获取于中国之土地，应归还中国；（二）太平洋上占之岛屿，应永久予以剥夺；（三）日本溃败以后，应使朝鲜获得自由与独立。”台湾“国史馆”，《开罗会议（二）》，档案号：002000001245A。

[12]胡德坤、黄祥云：《美国在中日钓鱼岛争端上“中立政策”的由来与实质》，《现代国际关系》2014年第6期。

[13]胡德坤、黄祥云：《美国在中日钓鱼岛争端上“中立政策”的由来与实质》，《现代国际关系》2014年第6期。

[14]夏立平：《中国国家安全与地缘政治》，中国社会科学出版社2013年版，第224、225页。

[15]Office of the Director of National Intelligence，“Global Trends 2015：A Dialogue about the Future with Nongovernment Experts”，the National Intelligence Council，http://www.dni.gov/files/documents/Global%20Trends_2015%20Report.pdf，最后浏览日期：2016年3月26日。

[16]蒲实：《专家称前原诚司可能打开中日关系新局面》（2010年11月12日），新浪网，http://news.sina.com.cn/c/sd/p/2010-11-12/115121460602.shtml，最后浏览日期：2016年4月19日。

[17]陶文钊：《中美在西太平洋的竞争与顺应》，《和平与发展》2014年第6期。

[18]朱锋：《东亚安全新态势：海洋领土争议与大国权力竞争》，《当代世界》2014年第4期。

[19]同上。

[20]记者高木桂一发自莫斯科的报道：《美国正式提出使用请求》，［日本］《产经新闻》，2002年4月6日。转引自夏立平：《美国“重返东南亚”及其对亚太安全的影响》，《现代国际关系》2002年第8期。

[21]Michael Swaine，AmericasC hallenge：Engaging A Rising China in the Twenty－First Centure，Carnegie Endowment for International Peace，2011，p.45.

[22]胡波：《中国海权策——外交、海洋经济及海上力量》，新华出版社2012年版，第121页。

[23]Daniel R.Russel，“Martine Disputes in East Asia”，Testimony before the House Committee on Foreign Affairs Subcommittee on Asia and the Pacific，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2014/02/221293.htm，最后浏览日期：2014年7月20日。

[24]朱锋：《东亚安全新态势：海洋领土争议与大国权力竞争》，《当代世界》2014年第4期。

[25]师小芹：《论海权与中美关系》，军事科学出版社2012年版，第289—290页。