践行党的群众路线克服反腐制度建设中的形式主义

陈海英　孙玉芹

反腐倡廉制度建设,是保持党的先进性和纯洁性的重要保证。如果制度的笼子不牢固或扎不紧,就会造成制度失灵失效,危害党和人民群众的利益,动摇党的执政基础。目前开展的党的群众路线教育实践活动中,形式主义作为“四风”之首,加以克服和反对深得群众的拥护,但形式主义由来已久,腐蚀性极强,制度建设一旦沾上这种顽疾,只会加剧形式主义的蔓延,降低人民群众对制度建设的信心和信任。

一、反腐制度建设中形式主义的表现

我国的反腐倡廉制度建设取得了长足的进步,在反腐败斗争中发挥了不可替代的作用。但是我们也清醒地看到反腐制度自身还不够完善,还存在着诸多缺陷如:制度不健全,存在着制度盲区、制度漏洞、有的制度滞后,有的制度本身刚性不足,有的制度过于原则,缺乏可操作性,制度缺乏整体性、协调性、系统性,对制度规定的监督检查缺位等等,以致于有些制度是“牛栏关猫”、有些制度像空中楼阁,制度执行起来带有深厚的“人治”色彩,形式主义成为制度建设中的痼疾。造成制度问题的原因是多方面的,既有客观的也有主观的,有历史的也有现实的,但脱离群众是形式主义产生的主要原因,主要表现在以下几个方面:

制度设计过程中的形式主义。在制度设计中,缺乏“民本”理念。有的制度设计只考虑了制度制定者的利益和当权者的利益,群众利益往往被忽略,在制度设计过程中,缺乏深入调查,缺乏深入基层、深入群众充分了解各方面、各层次人群的情况和诉求,缺乏对事物客观、真实、全面的认识,在此基础上形成的制度过于宏观、过于原则化,缺少细则,可操作性差且自由裁量的空间大,留下了权力交易的空间。制度是刚性约束,不能成为用来忽悠人的“纸老虎”,如果只是为了捞取政绩,做做样子应付检查,就会使制度沦为中看不中用的“花瓶”。

制度制定过程中的形式主义。在制度制定过程中,缺乏调查研究。现实生活中的一些制度建设难以摆脱形式主义的束缚,很大程度上与制度文本的框架要求有关,制度文本在内容上重原则性而轻操作性,重实体而轻程序,重权力赋予轻责任细化。制度中有原则性规定,但是缺乏程序化的内容,缺乏具体的执行程序,包括具体的执行主体和监督检查措施,这使得制度难以落实与操作,最后出台的制度避免不了流于一纸空文的命运,主要原因是在制度建设中没有设计出制度建设的科学性、可行性与合理性,只把制度建设作为完成政治任务或作为政绩工程的一个“亮点”与摆设,没有对制度的提出、草案的形成、通过、执行等环节有相应的实效设计和约束,出现制度“立得快、废得快”的现象。

制度执行过程中的形式主义。在制度执行过程中,缺乏群众参与。群众不熟悉制度、不了解制度,有心而无力;一些地方或部门制度、规章五花八门,但缺乏相应的监督机制,群众想监督但没有渠道;有些制度不完善,群众监督缺乏应有的保障,使群众想监督而不敢监督。在制度执行过程中,权力与权、钱、色的交易很普遍,一些人不惜牺牲国家、人民利益而中饱私囊,完全不顾及制度的约束,在制度与利益的博弈中制度形同虚设。一些地方或部门把制度建设作为面子工程,像花瓶一样写在文件上、贴在墙上、挂在嘴上,以制度落实制度,以文件落实文件,制度喊得震天响,但光打雷不下雨或者是雷声大雨点稀,遇到问题绕着走,避重就轻,真正进入贯彻实施阶段,却“牛栏关猫”,漏洞百出,无法实现制度的制约作用,更谈不上效能。

二、制度建设中形式主义的危害

制度建设中存在形式主义,致使有些制度似空中楼阁,感觉像雾里看花,朦胧之中出现权力失控,权力成为谋私的工具;给投机者留下钻营的空隙,导致商业贿赂成为社会的公害、潜规则大行其道、假公济私,黑金泛滥等等,降低制度的执行力,对社会产生巨大危害。

腐败现象滋生蔓延,影响社会公平公正。改革开放以后,中国进入了腐败的高发期,腐败现象渗透到社会各个领域。在经济转轨和社会转型过程中,我国进入了一个“利益博弈时代”,涉及到制度安排、利益格局的调整,调整不及时或制度建设不够完善,会给不法分子留下灰色地带。如果对权力介入市场的边界和路径缺乏清晰的界定,必然会破坏平等竞争的市场秩序,权力寻租必然影响公平公正,如果权力主体运行权力的出发点不是为了公共利益的实现和社会的有序发展,而是为了权力寻租、谋求私利,那么,他们就会故意施加障碍,恶意利用法制建设中的漏洞、利用社会中的“潜规则”,玩弄权术,加重民众负担,导致权力的异化。

政府的公信力下降,危及国家政治稳定。2013年3月26日,李克强总理在国务院第一次廉政工作会议上强调指出:“廉洁是公信力的基石,如果不能有效地遏制和解决腐败问题,政府就会失去公信力,人民就不会相信我们能把事情办好,我们的一切工作就有可能会付之东流。”“导致政府公信力缺失的原因是多方面的”,其中“以权谋私、贪污腐败”是主要的因素之一。

马克斯·韦伯指出,权威来自他人的尊崇和服从。一个失去公众信任和权威下降的政府,其政策措施难以得到人们的理解和拥护,将不得不依靠强制来推行其政策,这样既增加政府的执政成本,又无法取得满意的效果。腐败迅速蔓延,会降低党和政府在老百姓心目中的威望,随之而来的就是社会认同和社会向心力的急剧流失,在社会上形成不同群体的疏离与断裂。其直接后果就是民怨沸腾甚至不断积累膨胀,这样必将引发社会的不稳定,造成社会动荡。培根曾指出:“叛乱的材料有二:多贫与多怨是也。”

“物先自腐而后生虫”,制度不完善、制度失灵都属于“自腐”,是“生虫”的前提,“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争,我们党是任何敌人都压不倒、摧不垮的。堡垒最容易从内部攻破,如果腐败得不到有效惩治,党就会丧失人民群众的信任和支持”。腐败行为主体利用法纪的不健全、不完善,在法纪的盲区实施腐败行为,或者打政策的擦边球,对社会政治造成很大的负面影响,动摇党的执政合法性,危及国家政治稳定。

国有资产大量流失,严重损害国家和人民群众利益。一方面,由于企业内部财务管理不严,挥霍性消费成为国企领导人的隐形福利。业务招待费没有上限,请客没有范围,娱乐没有边界,群众称之为“黑洞”。另一方面,在新旧体制转换中,由于国有企业财产的产权关系不明晰,对企业领导人的监督弱化,产生侵吞国有资产的现象。一是有的企业“一把手”随意决策,滥用权力。二是钻制度的空子,大量偷逃税款,增加了部门或个人的“黑色收入”,流失了公共投资和公共支出。三是借企业改制、重组之机,大肆侵吞国有资产,出现了在资产评估环节人为压低国有资产净值,会计师事务所超越职权进行资产评估等问题,造成国有资产的流失。

任何一种腐败都直接或间接地损害人民群众的利益,如:医疗系统,在医药购销体系中存在一个环节众多、层层加价的利益链条,在惠农补贴、征地补偿款等领域存在很多虚报现象,在低保、医保等领域存在的骗保现象,公务员队伍中的领空晌现象等,使本该用于改善人们福利的财力成为个人的囊中之物,降低了人们的生活质量。公共采购、公共项目建设、土地买卖等方面的制度失灵很容易导致地方经济紊乱。行贿者每送出一笔资金都会转嫁到商品或者工程上,进而转嫁到政府或人民群众头上,最终损害的还是人民群众的利益。

破坏社会主义法制建设。腐败行为与法制建设相伴相随,法制的不健全促生了腐败,而腐败的肆虐又会加剧法制的软弱无力。一些腐败分子恶意利用法律制度中的漏洞进行谋私活动,使法制的尊严受到亵渎和挑战,也使漏洞越来越大,腐败愈演愈烈,陷入法制不健全与腐败恶性膨胀的恶性循环中。

腐败的盛行也导致人们法制观念的淡薄。制度失灵、有法不依,带给人们的不只是憎恶,还会有憎恶之后的效仿、失望之中的“同流合污”,久而久之,便形成了一股浊流,一种藐视法制的浊流。“病来如山倒,去病如抽丝”,治理这股浊流需要党和国家付出高昂的代价。

三、践行群众路线,完善反腐制度

制度建设是防治腐败的治本之策。现在,一些地方或部门的规章制度看似很全面、很有力度,实际上华而不实,缺乏可操作性。究其原因,主要是在制度的制定和执行环节中应付了事,摆花架子,没有真正走群众路线,存在形式主义。诸多原因使反腐制度效能大打折扣,因此,在制度建设的各个环节,要贯彻党的群众路线,让制度成为人民群众利益的“保护神”。

(一)坚持以人为本的原则。中国共产党一切工作的出发点和立足点都是为了满足人民群众的利益,提高广大人民群众的生活质量,党的一切路线、方针、政策、法规、制度的制定和实行要体现人民群众的意志,维护人民群众的利益。反腐倡廉制度同样是人民群众利益的保障,制度创新应以维护人民群众的利益作为根本原则。

随着社会的转型,人们的生活方式也在发生着根本的变化。存在与观念、生活与信仰、曾有的交往方式与现有的交往方式激烈碰撞,既有的行为习惯、价值观念、规范体系受到深刻冲击,利益关系进行着大调整,人们会陷入惘然和焦虑之中。要以一种较为理智的态度对待自己与周围世界,协调与所生活世界的关系。制度规则本身是一种最基本的社会激励机制,这时建立起来的社会制度应是公正的。对于社会而言,最重要的莫过于在权威性基础上提供一整套公正、稳定的制度体系,使社会健康运转。使置身于其中的人们有归属感、认同感,有实现自我价值的成就感,从而激发其奉献精神和服务社会的热情,以人的全面自由发展推动社会的全面进步。

(二)集民智,优化制度设计。首先,在制度设计中,要坚持把人民利益放在首位,进一步提高制度设计的针对性和规范性,真正把权力关进制度的笼子。一是强化科技防控,将现代科技手段融入到制度设计中。适应新形势、新任务的要求,积极探索新学科、新技术、新知识与制度建设有机结合的途径和手段,高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用,把科技手段融入制度设计之中,不断提高反腐倡廉工作的科技含量,提高科学化水平。二是提高立法者的素质。立法者是地方政府规章中法律责任的设定者,也是体现立法质量的关键因素。提高立法者的素质,不但有助于法律责任设定的科学化、规范化,更有利于整个立法质量的改善。三是细化规则,转变传统理念。由于长期以来所秉持的宜粗不宜细的立法理念,产生了大量的宣示性、鼓励性、原则性的法律产品,使得众多的法律规定过于笼统、抽象、模糊,缺乏必要的可操作性和可执行性,催生了有法难依、违法难究、执法难严的现象丛生。在特殊的历史时期,由于坚持了宜粗不宜细的立法思路,我们保持了高速的立法速度,实现了立法工作的突飞猛进,但也应当看到,立法宜粗不宜细只是在特定历史时期立法工作的权宜之计,必然受局限于当时的现实背景和历史认识,而不是科学的立法思想。

其次,要充分发挥人民群众在制度建设中的重要作用。一方面,制定制度要广泛吸取群众的意见和建议,支持人民群众积极参与。在党的群众路线教育实践活动中,尤其要注意把人民群众参与制度制定的环节向前延伸,使他们对于制度设计的各个环节,包括动议、起草、审议、修改直至废止,都有充分的发言权。另一方面,结合群众路线教育实践活动,不断创新群众参与制度设计和执行监督的方式方法,确保群众的意见和建议都能得到充分表达和反映。在实际工作中,各个政府职能部门制定规章制度,必须广开门路,邀请人民群众参与,通过听证会、论证会、座谈会和征求意见会等形式,充分听取人民群众的意见和建议。要建立群众意见反馈机制,防止听取意见流于形式。

(三)聚民力,提高制度执行力。1.完善民主制度,扩大群众有序参与。要想有效治理腐败,必须以民主制约权力。进一步完善人民代表大会制度强化人大的监督职能;完善党内民主制度,完善党的集体领导与个人分工负责相结合的制度,加强对党的领导干部特别是“一把手”的监督和权力制约,健全民主集中制的组织原则,遏制权力腐败;要扩大民众的知情权。

目前,我国公民参与仍面临一定的现实困境:在民主管理方面,参与机制不完善,信息不对称,公民了解政府信息滞后,不能及时参与政府决策;政务信息公开少,政府与公民互动不足,公民参与的渠道不畅通;公民意识尚待提高。在反腐倡廉中,法律上关注政府及公职人员多,对公民参与的路径、方法等没有细致的规定;腐败行为涉及的领域广,具有极强的隐蔽性,群众参与反腐有难度;对于公民的举报反馈机制不健全,周期太长,也影响公民参与的热情。

列宁曾经指出:“没有公开性而谈民主制是很可笑的。”意为公开是民主的前提,适应国内外形势发展的需求,适时地出台《政务信息公开法》、《公职人员财产申报法》,拓宽民众参政的渠道;以听证会、座谈会等多种形式,保证人民参与重大事项的决策,强化人民群众的监督,确保民众的知情权,以充分调动民众参政议政的积极性。

2.健全监督机制,拓宽群众监督的渠道。充分发挥我国多渠道监督作用,让党内监督、人民代表大会的监督、民主党派的监督、审计监督、司法监督、舆论监督和人民群众的监督形成合力,形成对腐败分子的震慑力。特别是调动和发挥人民群众的监督作用,常言道:“知屋漏者在宇下,知政失者在草野”,在完善制度体系中,要拓展民意渠道,注重察实情、解实难、办实事。

要完善听证制度,要充分保障群众的话语权畅通、拓宽群众监督政府的渠道;引导和规范网络论坛、网络社交平台等媒介监督,设立举报专区,拓宽反腐渠道,拓展网络举报平台的覆盖面,为网民的反腐热情找到一个合理合法的制度性平台,引导群众依法有序参与监督。在充分发扬人民民主的同时,也要重视发挥党内民主的作用。不断健全和完善党内民主制度,使党员能够平等、主动地参与党内事务,确保民主集中制在党内得到有效贯彻执行。

不断增强权力行使的公开透明度,创造人民群众能够监督、方便监督、敢于监督的条件,切实增强监督实效。一要健全政务公开制度,推行政务公开、村务公开、厂务公开,扩大群众的知情权;二要实行干部选用公示制度,让群众能够对干部选用的过程和结果予以监督,对新任干部和拟提拔的干部在适当的范围内进行民意表决;三要公开干部廉政述职,接受群众的“下对上考核”;四是领导干部报告重大事项制度。真正让权力在阳光下运行。

3.完善对制度执行的检查和责任追究机制。制度的生命在于落实,落实的根本就是执行。邓小平同志告诫全党:“世界上的事情都是干出来的,不干,半点马克思主义也没有。只有把嘴上说的、纸上写的、会上定的,变为具体的行动、实际的效果、人民的利益,我们的工作才算到了位、做到家。”习近平总书记强调,决不允许“上有政策、下有对策”,“决不允许有令不行、有禁不止”,“决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”。因此,防止“牛栏关猫”,一方面,要提高制度的执行力,用制度的刚性约束干部;另一方面要切实加大对制度贯彻落实情况的监督检查,确保各项制度能够做到令行禁止,执行制度没有例外。对违反制度的各种行为,要做到违者必究,查处必严,坚决维护制度的严肃性和权威性,增强党员干部对制度的敬畏感。

(四)保民权,激发群众参与的热情。反腐倡廉必须依靠群众支持和参与,而信访举报是群众参与反腐倡廉建设最重要的渠道。建立对证人和举报人的经济补偿制度,保护证人和举报人的人身和财产安全,对群众举报信息及时反馈、及时处理,保护群众的监督热情,维护群众监督权力。

首先,加强对举报人的权益保护。首要的也是最根本的,是要转变理念和更新认识。以人本主义为价值视角,以人权保障为核心,把举报人定位于国家政治生活、社会治理的主动参与者和积极监督者,使举报人拥有与司法机关相互对话的权利,尊重其主体地位,彻底摆脱把举报作为一种工具的附庸状态,实现从工具理性向价值理性的转变,从功利价值主义向人权保障主义的转变,真正建立起以举报人为本的制度保障机制。

举报权作为公民的一项宪法性的基本民主权利,既是公民行使监督权的一种具体形式,也是公民参与管理国家事务、维护社会公平正义、打击违法犯罪的重要方式,在反腐败斗争中发挥有巨大作用。但举报人遭打击报复的恶性事件也屡有发生,典型的如安徽阜阳市颍泉区原区委书记张治安案的举报人李国福在监狱中非正常死亡;河南省平顶山市原政法委书记李长河案的举报人吕净一,先是被免职,接着又以“涉嫌挪用公款”的理由被拘留,最后被行刺造成重伤,其妻则被刺身亡;河北省原省委书记、人大常委会主任程维高案的举报人郭光允,被戴上“诽谤省主要领导”的罪名,直至被开除党籍、劳教两年等等。匿名举报得不到及时查处,署名举报又被打击报复,正成为举报实践中的潜规则。深入剖析背后的深层原因,不难看出立法的滞后,机制的缺陷,执法的乏力,使举报人的合法权益难以得到真正有效的保护。

其次,是立法保护。世界很多国家和地区都制定了保护证人的法律,有的还设立了专门的证人保护机构。英国早在1892年就制定了《证人保护法》,我国香港地区也在20世纪70年代建立了《证人保护条例》,司法部门对包括举报人在内的证人实施了24小时保护措施,此外,德国、加拿大、澳大利亚等国,均已制定了证人保护法。为此,把举报纳入法制化轨道,以制定专门的具体化的法律为核心,建立系统、科学的举报人保护机制,给举报人的权益以有效的法律保障,从而真正维护举报人的合法权益。

再次,是奖励和补偿制度。举报作为公民的一项基本权利,国家应以积极的作为给举报人提供一定的奖励和补偿,意义在于向社会宣示国家的基本立场,鼓励公民依法行使举报权,形成一个守护公平正义的社会氛围。举报的损失补偿,主要针对直接的经济支出和间接的经济损失,包括人力、物力、财力及事后遭受的损失。

形式主义危害严重,制约反腐制度的效能,以群众路线教育实践活动为契机,群策群力,向制度建设中的形式主义亮剑,把权力关进制度的笼子,让腐败无处遁形。

(作者单位:河北大学)