道的名称最早出现于秦代，是专门在少数民族聚居区设置的县级行政单位。到唐代贞观元年（627年），因山川形便，分全国为十道；开元二十一年（733年）增为十五道，置道采访处置使，作为监察区，其职掌与汉武帝设置的十三刺史部略同。元代的道有两种：一是宣慰司道，是中书省、行中书省的派出机构，协助中书省、行中书省分理一部分离省会较远的路、府、州、县；二是肃政廉访司道，主刑名监察的区划，属御史台和行御史台。因元代中书省、行省辖区过大，政令下达贯彻不便，故在远离行省政治中心的地区设置道这一级区划，作为中书省、行中书省的承转机关以便于行政管理，故被视为一级准政区。
明初由于布政、按察两司辖区广大，由布政司的佐官左右参政、参议各分理一部分府、州、县的民政，称分守道；由按察使的佐官副使、佥事各分管一部分府、州、县的刑名按劾之事，称分巡道。此外还有兵备道、水利道、盐法道、督粮道、督册道等专有职司。清初沿袭明制。乾隆十八年（1753年）罢参政、参议、副使、佥事等名称，统称分守道、分巡道，长官称道员，多兼兵备衔，管辖府、州、县，成为布、按两司与府、直隶州之间的一级行政组织。清末更在各省设置巡警、劝业等道，各司其专职。
中国的地方行政制度在明清时期出现了许多重要的变化，其中最为显著的就是政区层级方面的调整，即从多级制逐步简化到三级制。在这一过程中，路一级的行政区划消失，而其他行政区划也渐趋稳定，如行省、府、直隶州、直隶厅等。当时作为监察机构出现的道，则成了行省与府（州）之间的重要承转机构，起到了承上启下的作用，中央对地方的控制进一步得到了加强。
在明代，巡抚、总督在一定时期内可以集中节制一省部分地区或全省的权力，也可兼制数省，尤其是对各省交界地区的治安更起着重要作用。明后期因地方多事，巡抚、总督渐渐变为常制，甚至凌驾于原来行政区划之上，成为一套自成体系的总督、巡抚辖区。清代除将总督、巡抚变为固定官职外，还将督抚辖区调整到与省的范围相一致，雍正间将明代复式的三、四级政区层次完全简化为单式的三级制，即省—府—县。这样，从元代开始的复式层级关系的行政区划又回到单一整齐的形态。但因疆域辽阔、人口众多，进一步的简化已不可能，而三级制的系统在管理幅度上仍嫌过大，因此省以下还分设巡道和守道，作为省的派出机构，以分管诸府、直隶州。乾嘉以后，道开始向着一级政区的方向变化。《清史稿·职官志》虽列有道员，而《地理志》中却无道这一级区划，故终清一代，道尚未被视为正式政区。[1]
李国祁曾对明清时期道的功能与演替做过较为详细的考察。他认为，就地方行政功能而言，明清两代的道实际上是用以弥补省级政府辖区过大的缺陷之一种制度，所以道能由临时的监察或财务机构，变为固定的地方行政单位。从道的制度本身来讲，明代着重道的监督控制功能，故分巡、分守、兵备交错重叠，辖区参差不齐，而其因应时变的特性也非常突出；清代所重的是道的地方行政功能，故制度较为整齐，辖区较为划一，很少有重叠的现象，因此产生了分巡、分守名存实亡（按：实际上应为名异实同）的情况。[2]李氏的研究偏重于制度史方面，他看到了道在区划上的稳定，认为道已是一级行政区划，但他却没有注意到道不是封疆大吏的属员，所以关于道是地方行政单位这一点基本上没有做出具体的论证，道何时成为一级地方行政区划也语焉不详。可以说，关于道的具体运作李氏几乎没有涉及。
此后关于明清道制的文章也很多，如《明清守、巡道制考辨》[3]《试论明清时期的守巡道制度》[4]《明代道制考论》[5]等。前两篇文章，谈到了明清两代道的设置和职能以及道制的演变和发展，但基本都未超出李氏的研究范围。《明代道制考论》重点对明代“专务道”及守巡道职能的演变进行了讨论，认为明中叶以后“专务道”的行政职能超出了监察职能，而守巡道的行政职能在明后期也大为膨胀，但对道的辖区及其本身的具体操作则少有关注。
实际上，从明代到清代的道经历了重要的变化，这种变化主要是由于行政管理的需要而产生的。在明代，每个布政使司所辖统县政区数量较少，无须在二者之间再加上一层行政管理机构，所以道的职能主要是在监察方面与专业方面。但在清代，这种情况发生了变化。由于清代的统县政区数量比明代有显著的增加，因此在布政使司与府州之间似乎有增加一层管理机构的必要，所以道的职能也渐渐起了变化。
从已有的文献上看来，康熙以后，对道的制度做过一些较大的改革，尤其是对道的辖区和驻所进行过较大的调整，至清代中、后期才逐渐固定下来，显示出道的职能在清代有一种质的改变。因此本章着眼于道的设置与辖区、驻所的变迁，来揭示这些变化对地方管理的影响以及中央对地方的控制力度的变化，同时解明制度与实际操作之间的差异，即道在政治过程中的运作情形。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
