直隶州的设置

设置直隶州的目的是为了缩减府一级统县政区的幅员，并且简化政区层级，以利于行政管理。从隋代以来，历代的统县政区幅员有逐渐变小的趋向，到了元代，一方面因改路为府，另一方面州的幅员缩小，使统县政区的幅员趋向两端，大小都不适当。到了明代，做了两方面的改革，一是简化层级，使多级制简化为三级与四级的混合；二是又改路为府，将元代许多不辖县的州作为散州，而将领县的州作为府的属州，结果使得府的幅员相对较大，不便管理。清代直隶州的设置正是将明代对元代的政区改革进一步推行下去。一方面，将三级与四级的混合制，改为纯三级；另一方面又将府的幅员缩小，以使省一级高层政区对下属政区的管理更加合理。在这一改革中，直隶州的设置起了关键作用。

一、升散州为直隶州

中央政府为减少政区层级并削减政区幅员而设置直隶州，首先是从府辖州的调整开始的，因为这对设置直隶州来说是最直接、最快捷的方法，事实上，这类直隶州也是为数最多的一种。

从雍正二年到三年（1724—1725年）间，山西、河南、山东、直隶、江苏、安徽、甘肃、陕西等省对所属府州县进行了相应的调整，属州被迁升为直隶州。^[5]例如，在雍正二年（1724年）八月，河南省的开封府、河南府、汝宁府因地方过于辽阔将部分属县改隶于下辖属州。开封府的西华、商水、项城、沈丘四县，分隶于陈州；临颍、襄城、郾城、长葛四县分隶于许州；密县、新城二县分隶于禹州；荥泽、荥阳、河阴、汜水四县分隶于郑州；黄河以北的原武县、延津县则分别归怀庆府和卫辉府管辖。河南府的灵宝、阌乡二县分隶于陕州。汝宁府属之光山、息县、固始、商城四县则分隶于光州。分隶之后，即将这6个属州升迁为直隶州。^[6]河南省当即增加了6个统县政区，到清末，9府5州的统县政区仍比清初的8府1州为多。山东省的济南府、兖州府分别辖有30和27个州县，幅员广袤，政府管理有些困难。于是也在雍正二年（1724年）间，将济南府的新泰、莱芜、长清三县分隶泰安州，阳信、海丰、乐陵三县分隶武定州，利津、沾化、蒲台三县分隶滨州；兖州府的曹县、定陶二县分隶曹州，郯城、费县二县分隶沂州，嘉祥、钜野、郓城三县分隶济宁州，并将上述6州升为直隶州。^[7]雍正七年（1729年），济宁直隶州被降为散州，而兖州府的东平州、东昌府的高唐及濮州、青州府的莒州皆升为直隶州^[8]，山东省的统县政区即由原来的6个府增加到6府9州，到光绪年间仍有10府3州。^[9]二省的政区层级由此得到了简化，府的幅员也大为缩减，管理幅度与层级比例得当，大大有利于行政管理。

南方升置直隶州的工作，以江南地区为典型。虽然早在明代前期江南地区已进行了许多增县工作，而且增县后许多县的建置一直较为稳定，如嘉兴府在宣德五年（1430年）正式增置了嘉善、秀水、桐乡、平湖等县后，至今没有什么变化^[10]，但在雍正年间仍有部分政区做了相应的改革。原因主要在于，作为财赋重地的江南地区，苏、松、常三府最称“烦剧”，额征赋税款项繁多，加之地方辽阔，所以“狱讼刑名、案牍纷积”，使地方政府难于稽查。于是在雍正二年（1724年）的九月份，将苏州府的长洲、吴江、常熟、崑山、嘉定五县，松江府的华亭、娄县、青浦、上海四县，常州府的武进、无锡、宜兴三县，分别增设一县。^[11]另外，苏州府的太仓州，淮安府的邳州、海州，扬州府的通州，凤阳府的颍州、亳州、泗州，庐州府的六安州都改作直隶州。^[12]政府将这些做法誉为颇得“因地制宜之法”。清末，江苏省的统县政区由康熙年间的7府1州增加到8府3州^[13]；安徽省的统县政区也由原来的7府3州增加到8府5州。^[14]

类似的情况还出现在其他一些地区。在四川省，因其地方辽阔、汉夷杂处，所以一向被地方政府列为难治之区，所属的威州、茂州、汶川、保县表现最为突出。陕西总督岳钟琪曾对这些地方的形势、状况进行了考察，认为上述各地都属“路通松潘，汉土错杂”的复杂地区。原为汶川知县的顺天府通判何开泰也曾上奏指出，威、茂二州与汶川、保县界址相连，赋轻费重，应于适中之地改设卫所，“以资弹压”，或将汶川、保二县归并威、茂二州，以省去冗繁的政区。岳钟琪赞同此说，认为这四处地方确实是“赋轻事少”，可以斟酌改并，因此在雍正五年（1727年）九月初四就上奏提议：升茂州为直隶州，将威州裁归保县，与汶川县一起归入新改的直隶茂州管辖；并指出，何开泰所提的将汶川、保县归并威、茂二州的建议，可以“无庸另议”，至于设置卫所“弹压”的问题，威州、茂州、汶川、保县四处土司较多，仅仅有卫所官员恐怕还不能够将之“钤束”，应该“仍循旧制”而不便添设卫所。^[15]雍正六年（1728年），政府正式将茂州升作直隶州，并以成都之汶川县及保县隶属之。^[16]

雍正六年（1728年）八月二十五日，川陕总督岳钟琪再次上奏指出：从成都至夔州府，路程达两千多里，再由夔州至达州东乡、太平等地，路途过远，地方公务颇受影响，远不如从达州直抵成都仅一千五百里路途来便捷。因此，他请求朝廷将达州改为直隶州，而将东乡、太平二县划入管辖，从而可使“一切事件皆无迟误”。^[17]岳钟琪的奏疏也很快有了结果，当年达州就被升作了直隶州。^[18]

四川省于雍正年间增设了5个直隶州，乾隆、光绪年间又各设1个直隶州，终清之世，四川省的统县政区由原来的13府6州增加到15府9州3厅，政区层级得到明显的简化，管理幅度也相对合理。

二、升属县为直隶州

除了属州升级和沿袭明制外，还有由县迁升为直隶州的。但这种情况常常牵涉到县的改属和边界变迁等问题，地方政府在执行过程中就会遇到许多问题和麻烦，它们的改置需要时时上报中央，由中央政府做最后定夺。所以，升县为直隶州的情形只是少数。

广东省惠州府的兴宁、长乐二县及潮州府的程乡、平远、镇平三县，皆因离府治窎远，知府鞭长莫及，难以管辖。所以两广总督鄂尔泰在雍正十年（1732年）七月上奏时就指出，可将地处适中的程乡县改为直隶州，以统辖兴宁、长乐、平远、镇平四县。这项提议很快得到了实施，次年，程乡县即被升为直隶州。^[19]

在福建泉州府和漳州府地区，向来是“俗悍民刁，地方又广”。雍正十二年（1734年），总督郝玉麟就海疆形势提出上疏，要求在这两个府中分设直隶州。同年，泉州府的永春县即升为直隶永春州，领辖德化、大田二县；漳州府的龙岩县也升为直隶龙岩州，统辖漳平、宁洋二县。^[20]

就上述两种直隶州的设置来看，它们都是因为地方幅员过于辽阔、政府管理不便而进行的调整。地方辽远、事务纷杂，或地广人杂、盗案四起，往往是地方政府难于清查、管辖不便的根本因素；如果地处财赋重地，政府管理就更加费力了。针对这些问题，政府所进行的调整往往是在划小府之幅员时，还将府中之属州、散州或属县升为直隶州，从而减少了政区层级。

三、降府为直隶州

以上论及的直隶州都是由县级政区升迁为统县政区，此外，还有一种相反的做法，是将府改为直隶州，即统县政区的调整。

就地处西南的云南省而言，外连“夷疆”，地方辽阔，过去为了弹压的方便，曾设府达23个之多。乾隆时，诸多少数民族逐渐“向化”，而“缅酋归诚”，地方官员公传恒认为应裁去原来所设的冗繁官吏和府县，其中以武定、元江、镇沅、广西四府最为明显。武定府辖二县一州，元江、镇沅二府并无首县而仅辖一厅一县，广西府也无首县而辖一厅二州，都不能成之为府，故改为直隶州。^[21]

自西陲平定以来，关外屯耕日辟，商旅往来，生聚滋繁，很久以来就“共安作息”，百姓并知“蒸蒸向化”。巴里坤地方，因民居稠密，“闾井殷繁”，加之属国来往，“征轺辐辏”，堪称边陲之一大都会。地方政府要员勒尔就此建议，指出安西府距嘉峪关并不太远，应将安西府移于巴里坤，而把安西府改为安西直隶州。这样，对边郡来说，其规模可达“闳远”^[22]。在贵州地区，则是裁革平越府的平越县，并改平越府为平越直隶州。^[23]

由上可知，降府往往是以减少“冗繁”为目的的。上述地区因范围不大、辖县不多，已没有再作为府这一级行政区划存在的必要，但由于地处偏僻，仍然需要弹压，因此，最好的解决办法则是设置直隶州。不过这种情形并不是很多，只存在于贵州、云南、甘肃等边疆地区。

四、特殊地区的直隶州设置

中央政府除了在内地设置直隶州外，也在边疆少数民族地区设立过。但这些地区同时也在进行改土归流，情况比较复杂。

如地处西南一隅的广西，与云南、贵州、交趾等处相连，雍正期间虽进行了改土归流，但由于土著民族言语不通、文字不识，习俗“犷悍”，因而“诸事草昧”。加之地方幅员辽阔，许多地区仍然任用土官管理。因此，虽改派流官却仍遵循土俗。这种情况以西隆州、西林县最为典型。西隆州与西林县皆属思恩土府管辖，其地僻处广西西北，距离思恩九土司及土田州、泗城土府于千里之外，界接滇黔，“僮侬顽梗”，使地方政府“耳目难周”^[24]。而且在地理上属于所谓“烟瘴酷烈”之地，官吏到任后，常常把事务假手于家人、胥役办理，自己却寄居在环境舒适的南宁府，故在行政上造成弊窦“无穷”。如西隆州知州吴琦，到任已经两年，在州时间却不及三月，许多事务都被“废弛”，以致土民任意仇杀、劫掠，“案如山积”而无法管制。^[25]为此，广西巡抚甘汝来就在雍正五年（1727年）八月间上疏，要求把西隆州升为直隶州，同时将距离西隆州140里的西林县就近分归管辖。^[26]当年中央政府虽批准了甘汝来的奏请，但晚至雍正十二年（1734年）才将西隆州正式升为直隶州，并以西林县属之。不过这种状况没有维持多久，在乾隆七年（1742年）西隆又被降为散州，隶属于泗城府。^[27]