西方的经验

第三节　西方的经验

公众偏好和外交政策之间总是存在着差异，很多人认为，在更大程度上是政府控制了信息和思想体系，进而塑造了大众的观点。

的确，总体上看，在历史的实践中，政府对舆论的主动性更大一些。这不仅因为在新一届政府的初期、危机期间、领导人的支持率处于高峰时，政府在促成媒体的积极报道方面有很多有利条件，同时，政治家也可能会以短期民意为代价来采取外交行动。“克林顿往波斯尼亚派兵，像之前往海地派兵一样证明：至少从短期来讲，行政力量并不是自动与压倒性民意一致。在此事件中的推动性力量不是来自电视鼓起的民意，而是政府领导人宁愿以短期民意或政治资源为代价而采取行动的意愿。”^[8]

政府的这种主动性主要基于如下原因：其一，和外交政策制定者相比，几乎很少有人对大量的政策问题有自己的主见。其二，公共舆论非常不稳定，它会随着突如其来的新闻事件而发生改变。其三，决策者对公共舆论并不会随时都有清楚的认识，多数决策者接收到的沟通信息来自于其他精英，包括新闻工作者、利益集团的领导者和其他有影响力的人物，而并非来自于普通民众。其四，公务员（如美国国务院的中下层工作人员）不如被任命的官员，尤其是选举出的官员对舆论敏感。^[9]

然而，公众舆论对外交的影响，从历史的演进来看，经历了一个从无到有、从小到大的过程。公众舆论力量之所以能够不断增强，究其原因，主要是“观众成本”的存在和加强。观众成本（Audience Cost）是指决策者若无视民众意见，违反对国内民众的承诺，或无法解除危机威胁，将会有离职的高度可能性。

在19世纪，多有贵族血统甚至姻亲关系的欧洲各国政治家们，有共同的成长经历和价值观，个人关系良好，在日常的外交政策制定和操作中声应气求，倾向于进行富有个人色彩的秘密谈判，竭力避免媒体“噪音”的干扰，并认为对公众舆论的唯唯诺诺会显得荒唐、可笑，注定要在国际关系中遭遇败仗。实际上，直到第一次世界大战之前，一国外交政策的制定与执行完全是国王、首相、外交大臣及政府职能部门的专利，是各国外交界的专属特权领域，公众舆论是难以登堂入室的。

当然，偶然的例外仍是有的，这主要出现在法国和美国。在法国，大革命所激起的意识形态和爱国热情形成了对拿破仑战争的舆论支持，使得拿破仑可以以总体战的方式横扫欧洲。尽管最后拿破仑以失败而告终，但人民的主权意识却保留了下来。然而，在某种程度上，这种保留是个灾难：1870年，普鲁士首相俾斯麦为了发动对法战争以统一德国，曾篡改法王的电文并公之于众。电文内容及其传播方式致使法国舆论导向支持对德宣战，直接推动政府走向战争，尽管当时一部分大臣意识到法国在军事上的劣势。在美国，立国之初，美国的国父们，包括詹姆士·麦迪逊、亚历山大·汉密尔顿就试图在国体和政体的设计上制约与平衡普通公众的冲动、非理性及“一时的错误和幻想”等弱点。比如，制定对外政策的权力被交给国会的参议院而非众议院。当时，与众议员由选民直选不同，参议员由各州指定选派且任期较长，每两年只改选1/3。这样，在保证人员相对稳定的同时还可以避免公众情绪的过分影响，从而保证外交政策的相对稳定。托克维尔在盛赞美国式民主的同时，也对这种民主在外交领域的制度设计表示赞同，认为在外交关系行为方面，民主政体不如其他政体，民主制度所独有的特质使其缺乏精明外交政策所需的灵活：一时冲动代替了深思熟虑，一时高兴排挤了周密计划。

在外交实践上，从1815年维也纳体系建立到1914年第一次世界大战爆发这100年的时间里，欧洲各国政府在决定对外事务方针时很少担心公众舆论的掣肘或反对。外交大臣们睡觉时不会因为过于担心第二天报纸上可能会有什么头条新闻而失眠。他们认为外交家的考验在于能否自无数的战术性选择中，分辨出国家真正的长远利益，并采取适当的策略以实现这些利益。

欧洲三大帝国之一的奥地利的首相梅特涅，眼见行共和政体的法国给欧洲带来如此大的祸害，认为民主国家很危险，不可捉摸，其传诸后世的看法是“外交与群氓无关”。另一帝国——德国的首相俾斯麦，以其“五球不落”的高超外交技巧为后世外交家所称道，他的特点就是善于搞相互制约的秘密条约外交，以避免德国陷入两线作战的噩梦，其复杂性令他的继任者都难以把握，更不要说普通民众了。实际上，俾斯麦也不让“反复无常的大众舆论”影响自己的外交政策和判断——正是俾斯麦主政下的德国使欧洲的协调瓦解，欧洲外交才陷入冷酷无情的政治权力斗争。作为第一个宪政国家，英国外交界的精英们也是相信经验胜过信仰。尽管他们把人民主权原则说得朗朗上口，但在私底下和外交实践中，他们与欧洲大陆的外交家们并无二致，同样认为公众对外交政策表达的意见和建议多是冲动大于理智、情绪多于理性，不明就里甚至南辕北辙。由此，对于公众对外交事态发展在想些什么、有什么话要说，英国政府毫无兴趣，甚而公然蔑视报纸上的观点。

那么，这种态度对外交的效能有何影响呢？考察这一时期欧洲各国的外交，既有重建国际秩序、保证欧洲享有有史以来最持久和平的“欧洲协调”：强国之间有40年未开启战端，而1854年克里米亚战争后，又有60年未曾发生重大战事；也有因为现实政治竞赛，欧洲列强盲目地投入两极化对抗，矛盾螺旋升级最终导致摧毁帝国、削弱列强、黎民涂炭的第一次世界大战。由此不禁令人感叹：不受舆论制约的外交究竟是值得向往还是令人恐惧的呢？它在一时间制造的祸害可能远远超过它为几代人贡献的和平。

尽管有功有过，但这种情况在一战之后有了很大改变。其一，民主化在第一次世界大战结束后的四年里达到了史无前例的程度，而新闻电讯与能引起广大读者立即反应的新闻刊物共同协作，也成就了舆论；政治行动者们开始自觉地在政治活动中运用劝服策略。这样，自19世纪早期开始逐渐向更广大群体开放的投票权和大众传播媒介的出现，已经形成合力，而且从根本上改变了政治过程。人们无法再假定政治行动是由一群理智、富有且受过教育的精英分子（这些人无一例外地具有这些特征）发起，并由他们的集体意愿决定的。自此以后，广大群众可以通过他们手中的选票做出决定，并且以公共舆论影响政治过程。^[10]当然，不排除一些政治赌徒利用大众媒体来控制信息以操纵舆论。^[11]其二，秘密外交加速了残酷、血腥的第一次世界大战的爆发——如威尔逊所言：“（德意志和奥匈的独裁者）事先没有征得国民的认可和同意……战争是根据封建王朝和一小撮野心家的利益而发起的，臣民被当做属下和谋利的工具，只有在隐瞒事实和人民无权咨询的情况下这些意图才能得逞。”战争的切肤之痛激起了各国公众对这场战争的目的和结果的极大怀疑、不满和思索。普通百姓越发关注外交实践，并坚持有权就本国外交政策走向表达意见。其三，以防止国家舆论分歧和让国民为胜利而奋斗的“宣传战”受到空前重视，民心所向成为关键因素。一战“总体战”的特点使得争取公众的同情和支持成为各国赢得战争的一个关键因素：在军队奔赴前线殊死拼杀的同时，交战各方的宣传家们开辟了争取公众舆论（或称为民心）支持的另一战场。他们花招百出，或有针对性地抛出战前的秘密外交档案，竭力将战争的责任推向对方，或截取真相片断、编造谎言、蛊惑人心，以鼓舞自己、诋毁敌人、争取友邦。^[12]实际上，1914年6月28日萨拉热窝的枪声打破了市民社会的沉睡，召唤大众去充当政治舞台上的主角。照片、电影、无线电通讯等以大众为对象的“新媒介”也被投入到了战争之中。实际上，远离战场的宣传效果被比拟成前线上肉眼看不见的毒气弹，以大众为对象的外交说明被称为“思想战”。对此，利昂·弗特林在其名著《报纸的良知——新闻事业的原则和问题案例讲义》一书中认为：“尽管利用报界进行宣传不是什么新鲜事，但它只是在（第一次）世界大战后才变成尽人皆知的常识。在那个时候，宣传对报界和公众才显露出它全部的潜力。确实，要是在战前欧洲备战的年头里，没有它的帮助，这场战争可能根本就不会爆发。在战争中，它又帮助召集军队、赢得战斗、挫败敌国的士气、资助战斗、使中立的人们变得敌对，又使其他中立的人们保持中立。它就是战争武器。各国政府对宣传的热情恰如军火厂对高爆炸药的热情。而他们最有力的代理之一就是报界。有些宣传是完全故意欺骗，有些则以事实为基础。”^[13]

这样，利用媒体的象征外交，开始取代贵族式的古典外交。^[14]自此，作为影响战争与外交胜负新变数的公共舆论开始进入国际关系领域，任何政治家或军事家都不敢小觑，这导致凡尔赛和谈已不再是冷静地寻求妥协点的场所，而变成了让大众的复仇心理得到满足的舞台。

由此，外交事务的公众参与开始从理论问题转化为现实问题。漠视民众这一新要求的政治家和外交家有被公众的愤怒扫地出门的危险，即使他们真诚地认为自己的行为符合长远的国家利益。阿里斯蒂德·白里安，法国外长，一位认真谋求对德和解与世界和平的人，被一股非理性的公众情绪浪潮掀倒：在1922年讨论赔偿问题的戛纳会议后，关于他成了劳合·乔治掌控的马前卒的谣传不胫而走，而这个指责似乎由报载照片得到了证实，那照片显示他分明在接受英国首相高尔夫球击球动作的训导。劳合·乔治本人是大战胜利的缔造者，却也成了公众喧嚣的受害者。公众抗议他对一场中东危机的处理方式，而这抗议并非基于对其政策（它无疑有问题）的合理理解，而是根据一项假设：他确定在试图将英国拖入另一场战争。^[15]1922年，劳合·乔治下台。其后的英国政府，因为害怕公众舆论可能的报复，经常不惜代价去迁就公众，即使这意味着改变立场，从而影响到国家利益。

更可悲的是，在两次世界大战之间欧美民众中普遍泛滥的无原则的唯和平主义是从的影响下，小心翼翼地遵从民意的西方各战胜国政府畏首畏尾、进退失据，甚至自废武功，对德国实行过度的绥靖政策，不料再次酿成大祸。英国、法国的绥靖政策很大程度上是由于呼应国内的和平主义情绪和对新的战争的恐惧与厌恶。矫枉过正的公众舆论，客观上起到了助纣为虐的负面作用，从一战中得到的教训成了二战的导火索，间接导致了希特勒的上台和战争的爆发。

当然，出现这种结果也与希特勒熟练的宣传技巧且掌握电台这种新的“控制与煽情的”^[16]媒介有关，借此，他不仅可以操控因对协约国不合理的索赔而心怀不满的德国民众，而且可以高明地利用西方民众的和平主义心理。正是基于此，麦克卢汉认为，希特勒是广播电台造就的，因为广播刺激耳朵这个情绪化的器官，并使人恣意幻想，使人激动。^[17]当然，正如麦克卢汉很多其他判断一样，这种说法并不严谨：克拉考尔就认为，大多数的德国人是主动接受极权主义统治的，这不单是宣传和政治恐吓的结果。^[18]

《凡尔赛条约》中严苛的对德条款激起了德国普通民众对战后安排的不满，不断恶化的经济状况更将这种不法推向极端主义，为极权的兴起创造了条件。其具体模式如下：每当希特勒干了某件特别触犯众怒、危害国际局势的事，如挣脱《凡尔赛和约》的军备限制，宣布不再承认《洛迦诺公约》后，他都必定会面向他国听众发表一项重要演说，用富于煽动性的言辞和声调，反复列举“凡尔赛和约体系”对德国的苛刻规定，进而使得这些国家的民众对他一忍再忍。并且，他会解释说，他的行为远非挑衅或侵略，而是为一种比较健全、合理的和平创造了机会。同时，他还会信誓旦旦地表示，乐意同西方国家缔造后者可能希望的任何条约，只要这条约是双边的就行——他从不费神去解释双边条约是最容易推翻的。希特勒的演说和本国报纸上的同情性反应（其中某些报纸由德国纳粹秘密资助），使得已经无原则地厌恶战争的西方民众中有相当大一部分相信希特勒“只是进了他自家后院”、“奥地利无论如何是德意志的一部分”。在这种情况下，他们经常说服自己的政府不去积极抵抗希特勒的步步紧逼，任由希特勒的德国进入莱茵省，进而德奥合并，让希特勒完成他的战争准备。

与此同时，一战最大的获利者美国则在公众孤立主义情绪的困扰下，退出国际政治舞台回到孤立状态，任由欧洲时局每况愈下。这是美国公众选择的结果^[19]：他们不仅认为美国是被军火商和利益集团拖入一战的，而且一旦认识到美国在世界共同体中发挥作用的可能代价后，就对此失去了兴趣，猛然退回到前总统沃伦·哈定所谓的“正常状态”之中，在两大洋的保护下，继续着孤立主义的外交政策。于是，具有讽刺意味的是，转瞬间，推崇民众作用、信奉自由主义的伍德罗·威尔逊总统，经历了从巅峰到深谷的跌落过程：他在1918年被欢呼为救世主，接着就不得不眼见自己的民主世界体系设计被美国选民拒绝，自己的政党在选举中惨败。在此期间，虽然有以专栏作家李普曼为代表的现实主义者对公众舆论的作用提出质疑，并主张在外交方面更多地依靠专家的意见，但威尔逊的自由主义观点依然大行其道。

由于一战后流传相当广泛的对宣传威力的畏惧，关于大众传播效果的并不准确的“子弹理论”或“皮下注射理论”风靡一时。^[20]当作为社会运动概念的“宣传”成为国家政策的概念时，以社会和国家的分离为前提形成的市民的公共领域也就失去了存在的基础。哈贝马斯所说的“公共领域的结构转型”，即从市民的批判性的公共领域转变为大众操作的公共领域，就是在此一历史时期完成的。^[21]

由此，在“二十年休战”时期，公众情绪成长为对外政策中的一个重要因素。这一时期，欧美公众舆论与外交互动的特点是：战争的痛苦记忆使国民情绪矫枉过正，普遍泛滥的无原则的唯和平主义主导了政治决策。这也就不难理解，为什么英国首相张伯伦在签署《慕尼黑协定》后骄傲地对英国民众宣布：我给你们带来了长久的和平。

这种追求无原则和平的舆论倾向束缚了外交与军事手段的运用与展开，结果，西方国家民众更易受法西斯国家宣传的误导。这些宣传大肆利用西方的国民情绪，最终损毁了其国家利益。^[22]

这些无可辩驳的、惨痛的事实，很大程度上导致了二战以后相当长时间内公众舆论的作用被有意地忽视甚至是否定。在东西方冷战的大部分时间里，美国外交政策比较多地受到现实主义思潮的影响，负责外交决策的精英们往往很少顾及、考虑民意。这可以从不顾民众对苏联和“约瑟夫大叔”斯大林的友好印象开启冷战，肯尼迪、约翰逊政府卷入越战，尼克松和基辛格的对苏缓和及对华秘密接触这些重大外交决策中窥得端倪：这些影响深远的决策都与此前的宣传和当时的民意氛围不完全一致。同时，此一时期，美国的主流媒体也多紧跟政府的外交政策，使得普通美国民众很难知晓平衡、充分的信息，他们掌握的“事实”是把关人们选择、重构过的，深处谎言之中而不自知，常常随着政府或媒体的意图而亦步亦趋。

然而，历史总是在螺旋式的扬弃中前进。到了20世纪60、70年代之交，民众的反越战情绪与行动在美国掀起巨大波澜，并在很多方面改变了美国人的信念。美国民众的这种强烈反应与电视的直播报道密切相关：美国的新闻媒体将越战的画面传回国内，通过电视，美国公众第一次在起居室里观看到万里之外的战争景象；美国人也发现，战争原来不是死前发自内心的呼喊而是尸体的四处横飞。^[23]于是，约翰逊总统成了面临“起居室战争”困境的第一位美国总统。美军的重大伤亡让他难以扩大战争规模以求最终的胜利。在通过电视发表“降级”演说之前的夜晚，他这样记录自己的思考：“坐在椭圆形办公室里，我想到了每周有那么多的报道把战争带到美国人家里。无法确切知道这些生动的场景对美国舆论有什么影响。历史学家也许会思考，如果当初就有电视，会对美国的未来有何影响：如，当我们在朝鲜战争中，被打退到釜山时；当我们在二战中遭到德国凶狠打击死伤惨重时。”^[24]

不管约翰逊感到多么委屈和不甘，风行二十多年的现实主义外交理论与经验开始被重新审视。在很多人那里，决定外交政策的国内因素开始再次得到重视。许多曾经对民意不屑一顾的人开始反思：一个有力的、不受心血来潮和反复无常的民意影响的外交决策机制真的更有利于美国利益和世界稳定吗？一时反思者众，其中不乏学界专家与政界名流，包括李普曼——他曾经极力建议打造一个强有力的外交机构以抵消民意的干扰。然而，在美国深陷越战泥潭、国内反战情绪沸反盈天的情况下，他开始反思，甚至宣称反战示威和烧毁征兵证的人比政府领导人更有头脑。

越战导致的如潮抗议和深刻反思，震撼并改变了美国。自此开始直至80年代以后，美国的外交决策理念和规则发生了深刻的变化，总统们已经不能再像冷战时期那样左右和影响事关外交领域的新闻报道和公共舆论，自由主义思潮和决策机构多元化成了最主要的特征。自由主义思潮包括反共意识形态和以民主、自由、人权为核心的美国价值观，以及后来由此产生的“民主和平论”，即受民意约束的民主国家间不会爆发战争。决策机构多元化则是指原来集中于行政机构（总统、国务院、国家安全委员会、国防部等）的决策权更多地向立法（参众两院外交委员会）甚至司法机构（最高法院）分流。此前，由于议会的议事程序复杂，难以适应外交对果断、灵活和保密的要求，导致在实际运作中，代表理性的政府在外交领域的权力日益扩大。此后，议会不再缺席，由议会和政府分享外交权的模式在西方国家普遍得到实行：由议会行使更广泛的外交监督职能，政府对外签订的条约必须经议会批准方可生效。

无疑，自由主义思潮和分权趋势使得公众舆论在外交决策中的作用得到加强。1984年，里根政府的国防部长温伯格谈到了美国海外军事干预的六个前提，其中之一是“必须在一定程度上确保得到了美国人民的支持”。当然，对此看法，其同僚、国务卿舒尔兹大不以为然，认为这些前提太苛刻，只是外交不作为的借口。

尽管这种争论时刻伴随着美国在索马里、海地、前南地区和海湾战争中的干预行动，但是，美国总统却不敢因为有争论而忽视民意。1992年，行将卸任的布什总统再次挥动大棒，在离任前数周向索马里派出了维和部队。多数美国人当时是支持这一人道主义救援行动的。然而，挟海湾战争胜利余威的美国大兵却未能所向披靡，行动很不顺利。1993年10月3日，在一次交火中，美军士兵伤亡近百人。翌日，美国各大新闻网播出这一消息，画面是一名美国士兵的尸体在街头被拖来拽去。随即，备感震撼的美国公众潮水般地致电国会山，要求撤军。随后的舆论调查显示，有85％的民众要求“带孩子们回家”。经过紧急磋商，善于抓住民心的克林顿总统决定遵从公众舆论，并于10月7日宣布将于1994年3月31日前撤出全部美军战斗部队。乔治·凯南把这一时期的舆论影响外交称为“CNN效应”，即媒体，尤其是电视，在动员公众上发挥了重要作用，这转而迫使政策制定者采取行动。^[25]更有人将崛起后的CNN称为“联合国安理会的第六个常任理事国”，而其创始人特纳也曾声称“CNN的镜头摇到哪里，安理会的议程就讨论到哪里。”^[26]

实际上，这种新闻媒体无处不在的现象是在1991年海湾战争中得到全面体现的。当时，在沙特的导弹发射架旁，CNN的新闻记者转播了结构复杂的美国导弹如何带着震耳欲聋的声音发射出去。在落地端，CNN也有记者。当导弹接近巴格达时，他们就追踪这些导弹，有时还记录下爆炸声。CNN向全世界的电视观众展示了多国部队对于伊拉克的打击，并在爆炸声的间隙插播驻华盛顿、纽约、利雅德等地的专家就正在进行的军事行动所发表的评论。结果，战场行动在数分钟内就为大众所普遍了解。这样，通过打破政府对于战争信息的垄断，消除战争的秘密气氛，媒体大大削弱了政府的政治权力。甚至在中央情报局的密室中，专家们也根据电视实况来分析海湾战争的进程。可以不夸张地说，通讯技术的加速发展，降低了情报部门的传统作用，消除了肥皂剧式的计算机模拟与国际关系的严肃事务之间的界限，塑造了关于冲突、威胁和安全的新观念，将权力置于媒体和公众舆论塑造者的手中。^[27]

“9·11”事件后，因为对纽约和华盛顿的恐怖袭击而激起的美国公众“团结在国旗下”的爱国主义情绪，使得美国针对阿富汗的军事行动得到了广泛的拥护。然而两年后，美国军队在伊拉克遭遇的军事挫折、伊拉克民众的反抗以及全世界普遍流行的“反美主义”^[28]，使得美国公众的不同意见再起。要求撤军的呼声和布什拒不撤军^[29]的态度使得布什的民望急跌，共和党丢掉了在两院的多数党地位，而且竞选下届总统的两位候选人都以与布什不同的政策来吸引选民，以争取选票。最终，来自民主党的以“改变”为竞选口号的奥巴马夺得总统宝座。

可以说，不管是把民意当作“罗盘”还是“刀剑”，也不管秉持“民意的代表（Delegate）、民意的执行者（Executor）、民意的实用主义者（Pragmatist）以及民意的监护人（Guardian）”^[30]四种理念的哪一种，美国历届总统都不敢忽视民意。或许他们私下里相信被“我们人民”（We，the People）事实上想要的东西指导是既不可能也非明智的，但他们总是顾及民意，并寻求与民意互动，以把他们对外政策的构想包裹在“民意”这一合法的斗篷里。^[31]布什尽管在2000年大选时说“不在意公众舆论”，但这多半基于他的鲁莽与对政治的外行，因为其首席政治顾问卡尔罗夫（他素有“布什的大脑”的美誉）一直在花费大量的时间来研读和分析民意测验，且白宫也有一位叫马修·多德（Matthew Dowd）的民意测验专家。^[32]

由此可以得出这样的结论：从大历史角度考察，在以“大规模生产、大众教育、大众媒体和大众动员”为主要特征的1900年以后的世界，公众舆论对外交的作用是在不断上升的；尽管会有反复，但任何现代政府都不能长期承担忽视公众舆论的代价。