西方公用企业管理方式的演化与改革经验

3.1.1　早期西方公用企业的管理

从历史上看，早期西方国家的许多公用企业是由私人创立的。英国在1850年以前，伦敦有14家煤气公司，而早期美国的铁路与电报电话公司也都成百上千。这都是早期资本主义国家私有产权受到良好法律和政治权力结构保护的结果。

社会的需求使很多新型行业发展起来。在城市路灯方面，煤气灯的成本不到传统蜡灯成本的1/3（见《网络型产业的重组与规制》[英]David M.Newbery著，人民邮电出版社2002年9月，19页）。规模经济给最初的进入者获得了垄断势力和高额的利润。但是由于缺少监管，使公用产品的质量受到了损害，它为政府参与对公用企业的管理提供了理由，同时由于公用产品的高收入性也使一些地方政府得到了进入的激励。1851-1881年间，新的煤气公司有将近1/3是公有的。政府当局对公共事业投资的积极性空前高涨。市政所有制使产品的价格保持在一个合理水平上，又给当地政府提供了政治上与经济上的支持，这为公用企业公有化创造了条件。通过回收与限定进入等方式，到1907年英国33%的煤气生产、57%的有轨电车公司、64%的电力公司及81%的自来水公司都成为了公有企业。英国全国性的公用企业铁路、电报、邮政、长话在19世纪末均被国有化。电力行业的管理是在地方一级进行的，它是私有制和市政所有制的混合体，但是二战后也被国有化。

美国也有相似的经历。贝尔公司购买了众多小型独立电信公司，1930年它占到美国97%的市场份额，虽然它是私人公司，但大家都把它看成有政府背景的半官方机构。

西方其他工业化国家公用企业的发展经历也都大致如此。通过这些变化，西方早期的以私人竞争经营为主的公用企业到了二战之后基本上都已成为垄断的国有企业。由此，其自然垄断的属性开始建立起来。

3.1.2　20世纪80年代前的管理

20世纪30年代到80年代是公用企业全面进行垄断经营的时期。无论是西方发达国家还是发展中国家，都对公用企业进行垄断式经营，并且在大多数国家公用企业属于国有企业。

人们普遍认为，公共产品由国有公用企业提供最为合理，资源能得到充分的利用。同时由于政府的严格管制与干预，使企业的经营活动始终会在正确的轨道上。

在一个行业中，一个国家或地区已形成了只有少数几个企业或一个企业经营的垄断局面，并形成了一套从理论到实践的固定体系。

3.1.3　引入竞争与规制激励

资料来源，[英]David M.Newbery著：《网络型产业的重组与规制》，24页，北京，人民邮电出版社，2002。

20世纪80年代，技术的进步及社会政治文化的发展使人们开始对传统的根深蒂固的东西产生了怀疑。长期以来垄断的公用企业在给人们提供大量公用产品的同时，也出现了各种现实问题，主要表现在技术发展的动力不足、产品的价格多年居高不下、服务质量下降、提供的产品不能满足多样化的需求。以美国与英国为首的西方国家首先开始了对公用企业的改革。1983年美国AT＆T公司被迫解体为一家经营长途电话的公司及七个地方性经营本地电话的公司。之后，英国保守党领导人撤切尔夫人上台后开始推行国有企业改革，当然也包括公用企业的改革。^[1]改革之风席卷西方各国。后来发展中国家也开始加入到这场改革之中，直到现在放松管制、引入竞争、民营化已成为世界公用企业改革的潮流，其中尤其以电信与电力行业的改革更具代表性。

1.电信行业的市场改革

这场改革最有代表性的是电信行业。技术进步首先在电信行业产生了效果。电信行业改革从美国开始，但很快在许多国家开展起来，包括许多发展中国家也投入其中。从美国、日本、韩国、欧盟等国家与地区电信市场改革就能看出这个行业改革的势态。

（1）美国

以1984年AT＆T解体为代表的美国模式，强调通过对原主体电信企业进行结构解体，形成比较均衡的竞争格局，即首先将长途与本地电话分割，再将本地电话按地区分割。

20世纪80年代，拆分AT＆T的确加快了长途业务引入竞争的步伐，并以此为先导引领了世界各国以打破垄断引入竞争为核心的电信体制改革，从此世界电信业进入了电信市场对内开放和有限竞争的国内竞争阶段。然而随着通信技术，特别是光通信技术、移动通信业务、互联网的高速发展，以及用户市场对终端到终端、综合业务服务的巨大需求，这种人为分割电信市场结构的做法不但没有解决本地网垄断的问题，而且还带来其他一系列严重后果。因此，美国从90年代初开始调整电信政策。1996年美国出台新电信法，其主要目标有两个：一是打破长途与本地的界限，支持长途公司、本地电话互相进入对方市场；二是促进三网融合，即打破电信网、计算机网和有线电视网的界限，允许三类公司相互进入对方市场。新电信法实施后，在美国电信市场中涌现出许多新公司，看上去市场上似乎有足够多的竞争者，行业一片繁荣，但是危机的根源也因此埋下。青睐竞争的美国政府在当时并没有预见到这样的前景：许多公司为了减少竞争对手的数量会通过收购来达到目的。

1996年以后，FCC不再限制电信业和有线电视业之间以及长途电话和本地电话业务之间的相互进入，以保持电信业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国外电信运营商对美国电信市场的渗透，FCC也不再持排斥态度。对于风起云涌的电信业的兼并收购浪潮，FCC并不过多地加以阻挠。这种极度放松的管制政策带来了兼并和收购的热潮。如AT＆T并购了电信港公司以及两大有线电视公司TCI和Media One；World Com收购了MCI；数百家与贝尔竞争的公司迅速诞生又迅速消失，最终能存活下来的少之又少，就连贝尔七兄弟也由于互相兼并只剩下了西南贝尔、南方贝尔、Veri-zon和Qwest四家。

不仅如此，美国电信业的龙头企业还在国际市场中进行竞争。2013年美国电信巨头AT＆T向外公布收购西班牙电信计划，还有沃达丰旗下资产以及法国电信与德国电信在英国的合资公司EE，而这些“并购”计划在2013年均取得不同程度的进展。

从美国电信法颁布近二十年来的情况看，美国电信市场融合的速度远远大于本地电信市场的开放速度。市场的开放与竞争使美国电信行业的市场效率与企业收益都有很大的提高。

（2）日本

日本主体电信企业NTT的体制改革争论由来已久。最早始于1982年，日本政府“第二次临时调查委员会”在NTT民营化的报告中，第一次提出以分割NTT为核心的改革方案，主张将其分成运营主干网络的“中央公社”和若干个“本地公社”。然而，“分割案”受到包括邮政省、NTT在内的政府部门、企业等各方的强烈反对，被迫冻结五年。1990年邮政省电信审议会再次提出长话、市话分割方案，即将NTT分成一个长途公司和一个本地公司，但由于大藏省、经济界、企业界的强烈反对，再次被迫冻结五年。

1995年3月电信审议会旧事重提，由此引起了长达一年零九个月的“NTT分割论争”。1996年12月在日本首相桥本龙太郎的直接过问下，邮政省决定将NTT的分割变成企业内部重组。NTT的重组不但没有分割，其实力反而有所增强。这个业务收入世界第一，经营本地、长途、移动、数据的全业务的现代电信公司正在世界电信市场上呼风唤雨。

日本电信市场长期以来处于垄断的格局中，然而自从1998年2月日本政府出台了新法律，取消了对电信公司外资所有权的限制，以配合WTO要求在2005年开放市场的电信协定之后，日本电信业的改革成为国际上普遍关注的焦点。近来日本电信舞台上多达上百家新公司纷纷登场，宣称将提供更好更廉价的服务，它们的出现震撼了长期受保护的日本电信市场，并威胁到了传统垄断公司的利润，使日本电信业的成本及消费得到了很好的控制。

然而，日本业内人士认为NTT在日本电信业竞争中仍占尽天时地利。尽管政府努力鼓励竞争，反对NTT的国内垄断，但仍希望国有控股59%的NTT成为日本的王牌企业，市场人士也很明白NTT的重组，特别是其巨大的国有成分，都会让它在竞争中处于有利地位。NTT对众多家庭通路的控制是日本互联网发展和电信业竞争的主要障碍，电信公司采用各种先进技术绕过垄断当地网络通路的NTT，努力使用户直接进入他们的互联网门户。但是应该看到，公平竞争意识的不断深化，改变了日本电信业的垄断格局和坐享其成的作风。日本企业和用户开始享受到廉价的通话服务、公司内部网络服务和互联网服务。影响深远的电信业的变化将成为日本企业面对国外竞争和高新技术的冲击时谋求生存的典范。

（3）韩国

1992年韩国引进竞争机制，除决定将韩国移动通信民营化外，还准备发放第二个移动通信企业（简称第二移动）的经营权。市场开放后，越来越多的企业加入了竞争的行列，先有SK集团，1987年又有LG电讯、KTF、Hansol等三家运营商进入市场。加上韩国电信共五家企业的竞争将韩国移动通信市场的用户规模由1996年的300万扩大到1999年的2300万，市场渗透率在1999年超过了50%。提出合并申请进入1999年后，韩国移动通信市场的竞争日趋白热化，行业整合成为必然。1999年行业内果然发生了两起购并案，一是LG电讯购并Hansol通信，另一起是在市场上引起轩然大波的SK电讯购并新世纪通信一案，这是促使市场环境走向完善的重要因素之一。当时位居第一的SK电讯的市场占有率是43.1%，名列第三的新世纪通信的市场占有率是13.8%，两公司市场占有率合计为56.9%。1999年12月23日SK电讯宣布收购浦项制铁持有的新世纪通信51.19%的股份。为了防止移动通信市场出现垄断，损害消费者的利益，公正交易委员会附加了合并条件：最主要的一条就是要求SK电讯和新世纪两家公司合并后的合计市场占有率到2001年6月底为止要降低到50%以下。

经过多年竞争，韩国国内形成了三大运营商，分别是SKT、KT和LGU+。直观理解三家运营商的关系，SKT拥有全国50%的移动用户数，相当于我们的中移动；KT固网较强，相当于中电信；而LGU+的地位则更像中国联通。在4G市场发展中韩国电信业发展取得了全球认可的领先地位。

（4）欧盟

欧盟正在建立统一管制体系。欧盟为建立其统一市场，正在逐步建立并实施欧盟范围内统一的电信管制框架。欧盟各国电信业改革与日本的做法接近，其特点是保持原有的国家主体电信企业，继续在全国经营各类电信业务，但实行政企分开，进行公司化和股份制改造，并同时发放一批新的经营许可证。国家通过立法对主体电信企业进行监管，以扶植竞争对手，逐步形成有效竞争。短短几年时间造就了一批经营业全务、国际化、具有较强竞争实力的主体电信企业，比如德国电信、英国电信、法国电信，在全球市场上的竞争实力与美国电信巨头不相上下。

欧盟在其内部市场一体化过程中一直将电信市场的一体化作为其推动的重点领域。欧盟最初制定的电信政策是作为1987年开始的欧盟内部市场建设的一部分，以“开放网络规定（Open Network Provision）”为主的一系列指令，主要是立足于内部市场一体化过程中对各成员国电信市场的协调和整合。

2013年9月11日，欧盟委员会出台了近30年来最具雄心的电信市场改革计划。这项被称作“互联欧洲大陆”的提案旨在统一欧洲电信市场监管、推动运营商兼并整合、下调通讯资费、鼓励电信业投资等。欧洲要再次成为全球数字化经济的领跑者。改革措施包括：第一，统一、简化盟内电信运营监管法规，包括将电信运营商的经营授权集中到欧盟层面；要求成员国政府放宽对其他欧盟国家的运营商在本国电信市场的兼并、收购行为的限制等。第二，大幅下调通讯资费。自2014年起取消欧盟28国间的移动漫游费；2014年7月1日起禁止来电收费；欧盟范围内取消国际长途电话费。固话费率不超过国内长途费率上限，移动费率不超过0.19欧元/分钟。第三，倡导和保护“网络中立”，即禁止用户因所选互联网服务的价格与接入速率而阻止、节流互联网内容；用户有权监督互联网服务商的接入质量是否符合承诺，并有权因运营商接入质量不达标而终止合约。第四，为电信业投资者创造更多确定性，减少不同国家在投资监管方面的差异。鼓励电信行业投资，尤其是跨境投资，包括给运营商在28个成员国经营的单一许可，将出现真正意义上的“欧盟运营商”。第五，协调各国大运营商以合理、非歧视的价格向其他投资者提供现有的同网资源，保证现有固网设施的共享和互通；统一各成员国对运营商之间租用网络的监管，以引入更多竞争。第六，协调欧盟范围内的频谱分配，加强在分配的时机、时长和其他条件等方面的协调性，使移动运营商能开发出更有效的跨境投资计划。欧盟成员国在频谱分配上保有现有权力，并可以继续向移动运营商收取相关费用，但是各国在频谱分配方面必须步调一致。

欧盟单一电信市场改革源于上世纪80年代中期开始讨论的取消移动电话漫游费等问题。近30年来，随着移动通信、互联网、大数据的发展，基于成员国边界的电信基础设施管理（设施、频谱、资费），严重阻碍了欧盟单一市场建设的进展。促进欧洲电信业的整合是此项改革的重要目标。欧洲电信网络运营商协会（ETNO）日前发布报告称，欧洲电信业竞争力近年来下滑，主要是因为欧洲电信市场的分散使得欧洲的运营商难以开发出适用于整个欧盟的电信服务，从而限制了其运营规模和全球影响力。据介绍，欧洲目前有1200个固网运营商和100多个移动运营商，美国有6个移动运营商，中国只有3个。

2.电力市场的改革

电力工业既是关系国计民生的基础产业，又是世界公认的“公用事业”。长期以来，世界各国大都对电力工业采用垄断经营和国有产权形式实行公共管制。然而从1981年智利首次进行电力体制改革开始，特别是进入20世纪90年代以来，一股以打破垄断经营、培育市场竞争为内容的电力市场化改革浪潮竞相在世界各国展开。由于具体国情不同，各国构建电力市场的具体方式和实施步骤也各不相同。

澳大利亚：作为联邦制国家，澳电力工业的运作与发展主要依靠各州政府自己来实现。从1990年始筹划的电力改革是从各州开始逐步形成全国性竞争市场。全国竞争性电力市场主要是建立批发电力市场和零售电力市场，批发电力市场只允许大用户和发电公司、电力市场管理公司、输电和供电公司以及地区性系统运行者。零售与批发市场是完全断开的，用户只能进入其中一个。

阿根廷：从1992年开始电力体制改革启动。发电环节大约有40家独立的发电公司，单个发电公司的市场份额不得超过10%。电力传输网重组成一个阿根廷输电公司和6家地区电网公司。发电公司或供电公司不能控股输电公司，不允许电网公司直接买卖电力，只能收取过网费。供电部分重组成为3个供电公司，通过竞争获得政府特许权进行垄断经营，为终端用户提供供电服务，特许权长达95年。电力批发市场由一个非盈利又独立的批发电力市场管理公司，该公司由政府、发电公司、输电公司、供电公司和电力大用户组成，经费来自政府和发电公司，下设运行中心负责电力市场的调度运行管理。

新西兰：经过数年渐进改革，1999年电力市场化实施完全竞争。在发电领域建立多个发电公司，任何一家公司拥有的发电装机容量都不超过30%；供电方面实现“线能分开”，供电公司不能同时经营配电和零售业务；零售方面重组为6～8个电力销售公司，电力用户可以不受地域限制自由选择电力销售公司供电；输电与配电环节仍然垄断经营，新西兰输电有限公司主要负责提供输电服务，包括电网安全稳定、电网调度、运行维护等。成立电力市场公司，负责提供电力批发市场行政管理、定价、清算、市场监管委员会秘书以及电力交易系统服务。由发电方、购电方、零售方、服务提供者各推选一名代表，成立市场监管委员会，负责电力市场监管。

英国：从20世纪90年代开始的电力改革打破了由国家中央电力局（CEGB）独家投资并垄断经营。在发电领域，CEGB的非核电厂重组为私有化的英国电力公司和英国电能公司；同时鼓励新的发电公司进入。在输电环节成立了国家电网公司，在配电环节英格兰和威尔士的配电由12家地区供电公司负责，供电公司允许购置自己的发电资产，但其在发电公司的持股不可超过15%。销售逐步开放，大用户可以自己选择电力供应者；允许发电公司进入售电环节。电力市场交易中心是发电公司和电力批发用户实现交易的场所，由一个独立机构管理和运营。电力管制办公室负责保证电力供应、维护市场竞争秩序、发放许可证和确定电价的最高限价。此外，垄断和兼并委员会通过执行反托拉斯调查，对电力工业行使监督权。

美国：是世界上规模最大的电力市场之一，年发电量4万亿千瓦时，约占世界总发电量的四分之一。美国也是世界上最早进行电力市场改革的国家之一，电力市场运行机制、监管体系比较成熟，市场竞争程度较高。电力工业基本上是多家办电厂、独家管电网的格局，其市场化改革是按照统一的联邦法规由各州根据各自实际情况决定改革模式和时间表。从正在进行改革的几个州的实践来看，基本上是从售电领域引入竞争即用户选择供电开始的，发、输、配并没有真正分离，而是成立独立的系统运行者负责电力市场的运作。

消除垄断成为美国电力市场改革的核心内容，美国在电力系统开始了其长达20年坎坷的改革之路。改革的核心内容是把传统的“发-输-配-售-用”统一管理的生产过程分开，将承担一体化管理的地区垄断性电力公司进行重组，在发电和零售环节放松管制，鼓励竞争，而在输配电垄断环节加强监管。最终目标通常是希望能带来一系列社会效益，其中包括效率提高和技术进步。

1996年美国联邦能源管制委员会（Federal Energy Regulatory Commission，FERC）出台法令，要求开放电力批发市场，明确要求发电厂与电网必须分离。输配电网要允许发电商和用户公平进入，引入竞争机制，所有发电企业具有同等待遇，美国电力工业开始大规模市场重组。同时，FERC还鼓励成立独立的系统运行机构（Independent System Operator，ISO）。ISO负责调度、电网运行、提供输电服务和阻塞管理、购买和提供辅助服务、通过一个实时平衡市场平衡电网的实时供需关系。

在售电端，电力改革重点是允许竞争性的企业参与电力供给，同时赋予电力用户在不同的供电企业之间自由选择的权利。这项改革旨在消除传统电力公司在销售端的垄断。

根据美国能源信息署提供的数据，在康涅狄格州，75%左右的商业和工业用户，选择从竞争性供电企业购买电力。在全国范围看，到2010年美国销售电量的16%是由竞争性供电企业来提供。

总体说来，美国电力市场改革的策略是：将输电领域作为自然垄断环节独立出来，同时放开发电领域和配供电零售领域，让购售双方享受平等的输电服务，并建立电力批发市场，实现发电侧和销售侧的竞争。