四、职业外交的未来趋势
在人们传统的概念体系中，职业外交是一个国家中央政府的秘密行为，向来隐身于政治舞台幕后运作。然而20世纪以来，外交公开化成为不可遏止的历史趋势，公共舆论和社会大众对一个国家对外政策的影响越来越大，外交活动领域大为扩充，从纯粹的战争与和平事务扩散到经济、商务、文化、旅游、环境、医疗等领域，为主政者津津乐道。在今天，任何国家的外交都不可能置强烈民意于不顾，无论在政策制定、执行，还是在重大危机时期，都充分考虑行动可能引起的社会后果。在制定政策过程中，不仅需要立足于本国民众可能的反应，也要尽可能考虑其他国家民众的反应。如何在做好同其他国家政府外交关系的同时，积极开展同民众交流和沟通，越来越成为新时期一个国家职业外交日程中的重要问题。
近年来，关于外交民主化与社会化的讨论在国内外学术界日益热烈，多数学者对外交民主化和社会化持欢迎和鼓励态度。(29)但迄今为止，外交依然被各国政府看作高度敏感的领域，从外交决策到外交运行，大多控制在一个较小圈子里。如何在全球化和信息技术革命背景下，积极适应社会发展的需要，推动职业外交民主化，越来越成为世界各国共同面临的重要问题。前面已经讨论了外交民主化趋势是基于全球化、社会变迁和文化转型等复杂因素的结果，如果沿着这一思路继续追问，不难得出外交民主化的方向包括三个方面。
1.外交价值原则从外交为国向国民并重转变
外交为国家利益服务，这几乎成为外交的金科玉律。然而在具体外交议题上，国家利益是什么，应该如何识别和确立这些国家利益，是不清楚的。在城墙高筑、边界分明的国家体系里，民众习惯于将确定国家利益的任务委托给政治家和政府，外交也相应成为其领地。在此共识下，民众仅仅关心与自己相关的国内事务。长期以来，“外交决策相对集中在一个较小的圈子里。由于行政机构的架构是一种等级阶梯的体系，一旦决定得到内阁的支持，就几乎没有更改的可能性”。(30)外交政策和安全政策作为国家机密，一般人很难了解。因此，国内民众支持行政当局推行现实主义的地缘政治政策，对人权和贸易等社会问题低调处理。
全球化和信息化时代根本颠覆了这一前提，国家之间的相互往来程度日益提高。国际政治和国内政治的界限越来越模糊，国际资本、货物、技术、劳务的流通以经济合作、制裁、援助等外交形式的发展，不同程度涉及国内的社会福利和价值观念，外交政策越来越受到国内政治的有力影响。由于缺乏国内共识，“传统意义上的纯外交政策已经变成了‘外交中隐含内政’的新型政策”。(31)一方面，国内政治跨出国界扩展到世界领域，国内利益集团开始更多地卷入外交事务，不断推动外交事务呈现出“私有化”趋势。另一方面，国际政治也加快国内化，其他国家的有关政策成为一个国家外交决策日程中难以回避的内容，诸如贸易赤字、非法移民、毒品走私、环境保护、能源问题等。
全球化发展所带来的国家利益的分化和碎片化趋势，使得外交越来越重视与民众利益直接挂钩，将民众利益打包整理后冠以国家利益名义指导外交，国家利益也成为众多民众利益多元混合的“万花筒”，而不再保持国家利益整齐划一的一元化格局。外交为国家利益服务的本质虽未改变，但由于国家利益的内容更贴近民众的多元利益，确定国家利益的过程相应转变为民众利益保护和调整的过程。一句话，外交为国的原则正在走向在重视外交为国的同时注重外交为民的原则，这是外交民主化在全球化时代最集中的体现。
2.外交组织体制从高度集权向民主管理转变
在很长一段时期内，外交权力是高度集中的，握有主权意志的民众实际上并不享有外交决策控制权。曾经把德国、奥地利、俄国、法国和英国民众卷入第一次世界大战的众多条约，战争之前并不为民众所熟知。然而，随着现代化和社会领域的复杂变化，高度集权的外交体制逐渐被打破，政治家和外交决策层不得不与其他社会行为体分享某些外交权力。最初打破外交权力垄断的动力来自外交规范领域。一战后，《国联盟约》第18条规定：“嗣后联盟任何成员所缔结的条约或国际协定应立即送秘书厅登记，并由秘书厅从速公布。任何条约和协定未经向秘书厅公布之前不产生任何效力。”(32)尽管这一规定并未得到切实遵守，外交公开化却成为普遍的外交规范，越来越受到国际社会支持。这一规范为民众介入外交事务提供了必要条件。
20世纪60年代以后，随着大众传媒的兴起，公众在大众传媒的帮助下对外交事务越来越关心。公众对外交事务影响力的上升还来自获得了合法的制度化渠道，那就是议会外交权在20世纪90年代后的复兴。近年来，各国议会普遍加强了对外交事务的管理。随着宪政体制的完善，各国外交决策普遍需要必须获得立法机关的批准。相比之下，内阁制国家立法机关的影响小一些，总统制国家的议会外交权则大得多。
公共外交权上升还得益于公民积极主义（citizen activism）的发展，出现了所谓的“参与革命”。环保游说组织、健康保健组织等，在联邦政府管理范围扩大后，如雨后春笋般生长起来。由于传统利益集团更关注政府的外交政策，一些关注“公共利益”的代表弱势群体利益的团体积极加入游说队伍，美国前众议院议长托马斯·奥尼尔（Thomax P.O’Neill）甚至说：“在美国，每个人都有一个游说集团。”(33)利益集团的兴起，为公众介入对外事务创造了组织依托和强大动力。自此后，外交事务和国内事务一样，成为民众关注的焦点问题之一，总统和行政部门的外交行动要想推行，必须获得民众支持和舆论认可。
3.外交运行机制从政府垄断向社会多元开放转变
外交民主化是国际政治领域变动的体现和产物。传统上的外交运行机制是政府垄断，封闭运行，呈现出只有政府特别是中央政府才有资格办外交的特征，这是与国际社会无政府状态的特征相适应的。然而，这一格局逐渐被打破。20世纪70年代以来，世界政治从以“民族国家”为基本单位的无政府体系向无政府体系与多中心国际体系相结合的“两枝世界政治”过渡(34)。受制于国际政治体系的变革，外交中心也从一元走向多元。原来，外交是主权国家特别是中央政府的独占领地，现在发生了富有意义的变化：在主权国家的传统外交依然实力犹巨的前提下，次国家行为体、跨国家行为体以及超国家行为体都不甘寂寞，纷纷走上前台，与中央政府分享权力，分担职能，成为外交不可忽视的主体和对象，首脑外交、议会外交、政党外交、经济外交、军事外交、公共外交、多边外交、环境外交、民间外交、虚拟外交等成为重要的外交方式，呈现为外交多元化发展的格局。
在信息化飞速发展的时代，政府垄断外交已落后于时代发展的要求。无论是市场经济拓展的新空间，还是跨国公司、非政府组织以及广大公众通过国际交往所逐渐构建起来的巨大网络，都表明即便政府雄心勃勃地打算控制外交事务，在技术上也不可能了。一个国家的政府无法阻挡跨国公司之间的交往，也无法阻碍国际旅游、文化交流和社会往来。不难看出，确立总体外交的战略格局，积极推进外交社会化，充分发挥众多非政府的社会行为体在外交中的积极性，可以逐渐为外交民主化创造社会条件，并探索多元社会行为体构建“新民主外交”制度的实现形式。
总之，维系职业外交范式的国际政治环境随着全球化、信息化的发展发生巨大变化，推动职业外交出现了一种新的趋势，即外交议题多样化、专业化和部门化。(35)机制主义和治理外交成为重要的外交新思维。所谓机制主义，是指现代外交的发展日益依靠外交部门与其他专业政府部门如经济、贸易、教育、劳工、司法、国防等建立顺畅的工作运行机制，从而有效整合各政府部门的资源和能量，以适应外交议题多样化、专业化和部门化趋势。与之相适应，跨国问题的数量、等级以及复杂性和协调安排要求改进对外交官的培训机制，特别是加强他们在国际金融、劳工、环境科学和司法领域的专业知识。这就是外交新思维中的机制主义。(36)所谓治理外交，是指不仅国内外交各部门要加强机制化合作，双边关系的发展更强调通过建立机制谋求共同利益的增长，以共同利益为基础处理对外事务，这称为“治理外交”。它是以议题领域为驱动的外交，而非以国家规格为驱动；它强调共同利益和通过建立一系列机制来妥善处理具体外交事务领域出现的矛盾和摩擦的理念和逻辑，是以“治事”为主要内容的治理外交。
机制主义和治理外交作为全球化时代职业外交新思维的重要内容，相比传统外交具备四个重要特征。一是机制主义和治理外交的理念针对的是具体对外事务，而非特定政府和一定级别的外交官员，无论存在矛盾和摩擦与否，都不表明两国关系存在重大起伏。二是机制主义和治理外交必须建立机制，是一种机制化外交或法治化外交。只要两个国家共同确立了外交机制，双方必须将其作为行为的最高准则，任何一方的背信弃义行为都将被视作不具合法性的外交行为。三是治理外交强调打破政府部门垄断外交的格局，注重引入公民社会部门的合作，建立新型伙伴关系，构成一个围绕特定议题的外交工作团队。四是机制主义和治理外交的行为基础是合作逻辑与共同利益，而不像传统外交那样过于强调相对利益和坚持零和博弈的游戏规则。
20世纪中叶，汉斯·摩根索就预言：现代职业外交必定走向衰落。但是他并没有解释清楚现代外交为什么会衰落，以及现代职业外交将走向何方。一个重要原因是摩根索所生活的时代还没有感受到全球化和信息技术革命强大的影响力，所以得不出现代职业外交发展的方向。现代职业外交的衰落主要由于承载传统外交的客观基础（主要是国际环境、市民社会）、观念结构（主要是政治心理和意识形态）、政府形式发生了变化。这是一种相对衰落，是现代职业外交垄断外交事务的格局被打破，并非现代外交退出历史舞台。未来的外交将是在现代职业外交依然扮演关键角色的同时，外交公开化、社会化和民主化成为不可阻挡的历史潮流。任何国家都必须顺应这一潮流，大力推进外交转型和外交改革。
当然，关于外交民主化的危害也是学者们争论不休的问题。外交民主化的最大危害在于握有主权的人民缺乏责任感，认为外交是一种关乎整个国家命运的纯粹公共产品，一旦将外交权力赋予民众，就意味着在民众的肩头也承担起巨大责任。然而，无数不知名和无意识的选民很可能产生一种集体不负责的状态，而且此种状态在大众传媒和某些别有用心者的蛊惑怂恿下，很可能产生损害公共产品的后果。(37)还有的学者批评公众过于无知，对外交事务和集体命运不感兴趣，批评民主化外交程序过于迟缓，缺乏精确性，一旦引入外交领域，将无法驾驭而败坏外交等。(38)尽管如此，这些问题都只表明外交民主化和社会化不是无限度的，而是有条件的，并不反对外交民主化是一个方向。任何国家都必须从本国国情出发，有步骤、有计划、积极稳妥地推进外交民主化的道路。唯有如此，外交民主化才会取得更大成就。
【注释】
(1)［美］汉斯·摩根索著，卢明华等译：《国际纵横策论》，上海：上海译文出版社1995年版，第663—664页。
(2)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版。
(3)外交部、中央文献研究室编：《周恩来外交文选》，北京：中央文献出版社1990年版。
(4)［美］汉斯·摩根索著，肯尼思等修订，徐昕等译，《国家间政治》（第七版），北京：北京大学出版社2006年版，第566页。
(5)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第132页。
(6)黄金祺著：《外交外事知识和技能》，北京：世界知识出版社1999年版。
(7)杨闯主编：《外交学》，北京：世界知识出版社2010年版，第275页。
(8)靳文：《外交调研刍议》，《外交学院学报》1989年第3期。
(9)宗夏：《外交调研纵横谈》，《外交学院学报》1992年第2—3期。
(10)夏道生：《外交调研的若干基本问题》，《外交学院学报》2001年第3期。
(11)金桂华著：《话说外交调研》，北京：世界知识出版社2002年版，第32页。
(12)靳文：《外交调研刍议》，《外交学院学报》1989年第3期。
(13)金桂华著：《话说外交调研》，北京：世界知识出版社2002年版，第49—83页。
(14)金桂华著：《话说外交调研》，北京：世界知识出版社2002年版，第93页。
(15)杨闯主编：《外交学》，北京：世界知识出版社2010年版，第279页。
(16)金桂华著：《话说外交调研》，北京：世界知识出版社2002年版。
(17)周永生：《外交调研成果评估初探》，《外交评论》2005年第4期。
(18)晓良：《试谈外交办案》，《外交学院学报》1990年第1期。
(19)黄金祺著：《外交外事知识和技能》，北京：世界知识出版社1999年版。
(20)王福春主编：《外事管理学概论》，北京：北京大学出版社2003年版，第63页。
(21)涂和平等著：《外事翻译理论与实践》，北京：国防工业出版社2008年版，第13页。
(22)吕聪敏：《外事翻译漫谈》，《秘书工作》2009年第11期。
(23)徐亚男：《外交翻译的特点以及对外交翻译的要求》，《中国翻译》2000年第3期。
(24)［英］安东尼·吉登斯著，胡宗泽等译：《民族—国家与暴力》，北京：生活·读书·新知三联书店1998年版，第108页。
(25)［美］约翰·米尔斯海默著，王义桅、唐小松译：《大国政治的悲剧》，上海：上海人民出版社2003年版。
(26)See Francois de Callieres，The Art of Diplomacy，Leicester：Leicester University Press，and New York：Holmes and Meier，1983，p.31.
(27)范炳良：《试论科学技术对政府外交能力的影响》，《河南师范大学学报》2005年第3期；傅菊辉、陈亚东：《外交决策过程中的现代科学因素》，《吉首大学学报》2007年第5期。
(28)E.E.Schattschneider，Party Government，New York：Holt，Rinehart＆Winston，1942，p.1.
(29)David D.Newson，The Public Dimension of Foreign Policy，Bloomington and Indianapolis：In‐diana University Press，1996；William C.Harrop，“The Future of the Foreign Service”，Foreign Service Journal，No.74，May，1997；Strobe Talbott，“Globalization and Diplomacy：A Practitioner’s Perspec‐tive”，Foreign Policy，No.108，Fall，1997；George F.Kennan，“Diplomacy without Diplomats？”For‐eign Af fairs，No.76，September/October，1997；Richard Lanhorne，and William Wallace，“Diplomacy towards the Twenty‐first Century”，in Brian Hocking（ed.），Foreign Ministries：Changes and Adapta‐tion，New York：St.Martin’s，1999，pp.16—22；［美］路易丝·戴蒙德等著，李永辉等译：《多轨外交：通向和平的多体系途径》，北京：北京大学出版社2006年版。在国内学术界，王逸舟先生最早提出并开展对外交社会化与民主化的研究。王逸舟：《市民社会与中国外交》，《中国社会科学》2000年第3期。
(30)袁征：《利益集团政治与美国对华政策》，《当代亚太》2000年第6期。
(31)Henry and Jessica Catto，“Domestic Diplomacy”，House＆Garden，No.3，March，1991：12—18.
(32)Evan Luard，A History of the United Nations，Vol.1，New York：St.Martin’s Press，1982，pp.4—6.
(33)李道揆著：《美国政府与美国政治》，北京：商务印书馆1999年版，第277页。
(34)James N.Rosenau，Turbulence in World Politics：A Theory of Change and Continuity，New Jersey：Princeton University Press，1990，pp.3—5.
(35)Stanley Hoffmann，“Classic Diplomacy in the Information Age”，Foreign Af fairs，July/August 2001.
(36)上海社会科学院刘杰先生提出了“机制化生存”概念，其实强调的就是全球政治时代国家外交新思维的一个重要方面。参阅刘杰著：《机制化生存——中国和平崛起的战略抉择》，北京：时事出版社2003年版。
(37)［英］哈罗德·尼科松著，眺伟译：《现代外交学》，北京：世界知识出版社1957年版，第71页。
(38)Jayantha Dhanapala，Disarmament and the New Democratic Diplomacy，Fifty‐Third Annual Conference of Non‐Governmental Organizations Associated with the United Nations Department of Public Information United Nations，New York，29 August，2000.
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