1.成本—收益分析是制度创新和制度变迁的基本约束条件
根据新制度经济学的理论，制度变迁可以被理解为一种效率更高的制度(即制度变迁的目标模式)对另一种制度(即所谓的起点模式)的替代过程，或一种更为有效的制度生产过程。一个社会是否会对制度进行创新，进而推动整个制度发生根本性变迁，取决于对制度创新所作的成本—收益衡量，即发生制度变迁的必要条件是出现了在现有制度结构下无法获取的潜在利润。与此同时，通过制度变迁可能获取的潜在利润还必须大于为获取这种利润而支付的成本，这两方面共同构成了制度创新的约束条件。
在20世纪30年代的美国，美国已经出现了巨大的、在贸易保护主义制度下无法获得的潜在利润。美国推行了142年的贸易高关税政策导致的经济非效率问题早已经凸现出来，到了20世纪30年代美国国会通过《1930年关税法案》(也叫《斯穆特—霍利关税法》)达到美国历史上高关税的顶峰，极大地阻碍了世界和美国经济的增长。这部法案建立了“美国历史上最高的普通税率结构”，修订了关税目录中的两万多个税则，税率几乎全部提高，使总体实际税率达到了应税进口商品价值的60%。各国都提高关税壁垒加以报复，世界贸易停滞不前。从美国商务部的统计数据中也可以得到证实。1929年美国进口额从44亿美元下降到1933年的14.5亿美元，出口额从51.6亿美元下降到16.5亿美元。[6]在1926—1930这几年间，共有45个国家大幅度提高进口关税，直接导致1930年世界性的大萧条进一步恶化，发展成为真正的全球性灾难。《斯穆特—霍利关税法》政策出台前后美国贸易绩效的巨大反差正是美国贸易保护主义政策下无法获得的潜在利润，这种潜在利润通过实行贸易自由化，实行自由贸易政策是可以得到的。
另一方面，就1934年制度变迁的成本而言，美国在20世纪30年代进行贸易政策的变迁的预期成本是很小的。制度变迁的成本由三部分组成:[7]变迁的机会成本(进行制度创新所必须放弃的旧制度所可能带来的净收益)、新制度的组织实施成本(规划、设计、组织和实施费用)以及制度转换的摩擦成本(废止旧制度的费用、消除因利益格局变动而引致的社会摩擦和改革阻力的费用)。众所周知，20世纪30年代，世界贸易变成死水一潭，贸易保护主义已经在全世界范围内走入了“死胡同”。贸易保护主义可以继续为人民提供的净物质福利非常少，也不能提供足够安全稳定的预期。也就是说，放弃贸易保护主义，进行制度创新的机会成本不大。新制度组织实施成本的大小，取决于制度变迁主体的组织沟通能力及其政治权威。由于美国1934年体制的建立有强制性制度变迁的特点，国家是制度供给的主体。一直以来，美国政治稳定，经济繁荣，原先预测的萧条现象从来没有出现过。国会领导人和政府相信，即将实施的自由贸易政策会给美国带来巨大的潜在收益，而且两党对自由贸易的立场分歧不大，通过国家的组织推动就能顺利建立起来。1932年以前，共和党人利用增加关税的主张获得了商界的广泛支持，成为执政党。在罗斯福执政的前几年中，几乎所有的共和党人都反对自由贸易立法，而大多数民主党人则支持自由贸易立法。后来由于美国经济实力的增强，贸易保护主义式微，两党关于贸易保护的分歧缩小。在此后的25年中，民主党和共和党都没有把贸易政策当成两党的主要分歧，因此预期的组织实施成本不大。至于制度转换的摩擦成本则源于制度变迁的利益再分配实质。第二次世界大战后的世界大萧条，使自由贸易制度得到了国内的广泛支持。美国政党领袖们一直认为，国会用设置贸易壁垒的方法来保护国内生产商并没有达到预期效果，反而导致其他国家纷纷报复，使美国出口下降的幅度甚至超过了进口下降的幅度，并孕育出了德国的纳粹统治和日本的军国主义。只有建立一个更加开放的世界，才能避免国际性的大灾难，促进世界性的经济繁荣。“自由贸易的成功证实了其正确性，而大萧条则使保护主义名声扫地(Judith Goldstein)。”民意测验结果也表明人们对于自由贸易思想的支持。盖洛普公司在1953年6月询问“美国名人录”中各类代表人物是否同意将关税从现有的水平降低时，有67%的人表示支持，只有11%的人表示反对。在20世纪40年代和50年代，华盛顿的高层人物当中仍然有人自称“保护主义者”，就像他们当中仍然有“孤立主义者”(Isolationist)一样，但是这些人在政治上还是意识形态上都处于守势。当盖洛普公司在20世纪40年代和20世纪50年代询问公众是希望提高还是降低关税时，多数人支持降低关税，[8]“自由贸易”思想深入人心。另外，抵抗苏联和中国的共产主义威胁，与西欧和日本结成军事联盟，成为美国遏制苏联和中国的主要手段。而要想维护国内稳定和对外结盟都主要依靠相关国家的经济恢复与繁荣，而经济的恢复与繁荣不仅需要美国提供巨额援助，还需要打开世界各国的国内市场，实行对外开放，从而使自由贸易政策得到进一步的支持。这些都证明了社会各个阶层对自由贸易政策的期望。
2.制度创新的义理合法性限定了创新的范围和边界
需要特别强调的是，在制度的相容结构中，微观的具体制度安排(组织)、中观的一般社会规则和宏观的宪法秩序的变迁特点是不一样的。潜在利润一般由具体的经济人发现，制度变迁一般也由微观组织发动。在现有的道德习俗、意识形态和宪法规范能够提供义理解释的范围内，微观和中观层次的制度安排和一般规则的变迁可以合法的进行，即变迁具有义理合法性。此时，变迁的性质可以用“改革”来界定，美国1934年体制的建立属于这种性质的制度变迁和制度创新。如果宪法秩序已经不能对变迁的要求提供义理解释，即到了宪法秩序本身也需要变迁的时候，制度变迁也就有了“革命”的性质。美国1934年体制的制度变迁和制度创新，即使从经济角度看(进行制度创新的成本收益比较)是可行的，但如果缺乏义理合法性，它也不会发生。制度创新的义理合法性在一定程度上决定着1934年体制制度变迁的时机选择。
美国自由贸易的压力早已产生，但是否真的能改变贸易保护的状态，还取决于一个非常重要的条件，即政治制度环境是否允许自由贸易和制度变迁。这涉及到《联邦宪法》对国会立法权与总统行政权的界定。
《联邦宪法》第1条第1款即规定:“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会;二是当时美国独立于英国的殖民统治，经济上尚处于发展中国家地位，为了保护其新兴产业和国内市场不受外来特别是来自英国的竞争压力，有必要维护高关税。参议院和众议院组成的合众国国会。”而宪法第1条第8款第1项又进一步规定:“国会应有权力，规定和征收税款、关税、进口税与货物税，用以偿付债务、供给合众国共同防御与整体福利;但所有关税、进口税与货物税应在合众国统一。”国会拥有贸易立法权。
《联邦宪法》第1条第8款第3项则明确规定国会有如下权力:“管制合众国与外国、各州之间的以及与印第安部落之间的贸易。”这是宪法对国会所享有的管制贸易权力最直接的规范。该规定涉及以下四个方面的内涵:第一，管制贸易的宪法含义。即“制定规则的权力，通过规则使贸易得到了管制，被管制的对象是贸易。”“宪法中使用的‘贸易’一词是一个集合名词，该术语表明了其中的每一项。”第二，国会所享有的管制贸易的权力，从根本上排除了各州对贸易的管制和对联邦政府管制贸易权力的限制。第三，管制贸易的权力根本上不同于征税权力，后者可以共享，而前者是独占的。从宪法的其他条款中也不能推论出各州拥有管制贸易的权力，或者由各州行使的公认权力。第四，国会管制贸易的权力范围由于是宪法明确规定的权力，只要与各州、与外国的贸易或者交易均适用国会对其的管制。运用这种管制权的目是可以多重的，如税收目的、禁止目的、禁运目的、报复或贸易互惠目的、通过补贴、区别性关税以及通过特别优惠和特权，来鼓励国内航行以及航运和商业利益，或是纯粹的政治目的等。”[9]
从1789年第一届国会成立到1930年，美国国会推行的是高关税的对外贸易政策并强化其成为国际经济领域实施“新政”的工具。国会在总体上倾向于高关税政策，主要基于以下两个原因:一是关税是联邦政府的主要税源，提高关税能增加政府财政收入;二是美国独立于英国的殖民统治，经济上在当时尚处于发展中国家地位，为了保护其新兴产业和国内市场不受外来势力特别是来自英国的竞争压力，认为有必要实行高关税，在此情形下提出了贸易保护主义的基本经济国策。截至1930年通过《斯穆特—霍利关税法》，国会共通过了9个重要关税法，绝大部分是提高关税的，1930年关税法把贸易保护主义推向历史最高峰，全世界包括美国饱尝了贸易保护主义的恶果，也充分暴露了美国贸易政策决策过程中的弊端，导致美国贸易决策体制的改革势在必行。
如何使国会摆脱贸易保护主义的压力?最显而易见的方法就是把制定具体税率的权力下放。美国国会愿意转移权力的原因有三个:[10]第一，国会成员考虑到来自利益集团的压力过大导致法律制定违背国家利益，国会不再优先考虑保护美国工业，以免受到来自生产商利益集团的直接和单方面的政治压力;第二，国会考虑将这种利益集团的压力引向行政机构而寻求自身保护的目的，把对具体产品的贸易决策从国会各委员会、两院全体大会推给其他政府机构;第三，贸易法规过于复杂琐碎，国会根本无法处理其中的细节与技术性问题。
但如何解决具体税率的权力下放的问题首先涉及两个方面:一是在不触动宪法性规范的前提下，国会怎样才能合理地将具体税率的制定权下放;二是如何保证权力下放后，贸易决策部门所制定的贸易政策能摆脱利益集团的压力。国会下移权力不能缺乏义理合法性，宪法没有授予总统处理任何具体贸易事务的权力。行政机构是负责防务和外交的主要国家行为体，这一地位赋予行政官员在制定和执行对外经济政策方面特殊的合法性，因此政府可以把国内问题与外交政策相联系。进行国际贸易谈判本身是《联邦宪法》明确赋予总统的一项特权，总统是所有条约的直接制定者。宪法规定，“缔结条约的权力是国家主权的正当行使所不可或缺的，也是非常重要的，特别是在有关战争、和平与贸易之时”。如果贸易问题被认为与国家安全高度相关，行政官员就有更大的决策权。马斯坦德罗认为，贸易政策领域直接与国家军事安全相关联。“当经济事务被认为与安全事务息息相关时，行政官员可以得到和享有非常大的国内力量。通过把贸易与更大的国际安全环境联系起来，行政权力可以得到加强。因此，行政官员几乎不会遭到国内反对。”[11]但总统缔结国际条约的权力受到国会的制约，宪法规定，“总统根据或征得参议院意见并取得其同意有权缔结条约，唯需要有该项院出席议员的2/3之赞同。”美国宪法分权制衡的政治体制，在很大程度上限制了总统独立制定政策与实施决议的行动。国会可以合理地把某项权力转交出去的另一个方式，是使之成为临时性的措施。进行贸易协定谈判的行政权没有写进美国法律，只是分不同阶段、短期地授予总统，行使范围也不确定。解决好权力下放的义理合法性，也就在很大程度上避免了国会议员必须满足单个选区和个别利益集团利益诉求的可能性，也极大地避免了低效率和贸易保护主义。而总统则是全民利益的代言人，它更能够从国家利益的高度去掌握国家的命运和维护大局的稳定，从而尽量摆脱利益集团的压力和干扰。国会与总统之间的“可以讨价还价的关税”是美国贸易政策制定体制的重要特性。
3.罗斯福政府发动的强制性制度变迁加快了实现美国贸易体制制度创新的步伐
制度变迁一般有两种形式:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。在诱致性制度变迁中，制度变迁的发生是由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起的，是在制度由均衡发生不均衡时，[12]在需求—供给的市场机制作用下、依据成本—收益分析而发生的，其推动力主要来自市场的内在力量，国家的作用是以法律、命令等形式承认由个人或一群人响应新的获利机会而创立的新制度;而强制性制度变迁则不同，政府是制度变迁的主导力量，政府决定制度变迁的开始、速度、顺序、规模、利益的分配等等，同时政府也要为最终的结果负责。强制性制度变迁之所以发生，一方面是为了弥补由于市场力量不足[13]导致的制度短缺，另一方面是国家政府在政治、意识形态、经济及外部环境综合作用下主动地并主导推动的制度改变。1934年体制的建立在根本上属于这类性质，是由政府主导地、有计划地实现美国贸易体制的转变。
1930年《斯穆特—霍利关税法》的通过给整个资本主义世界特别是美国造成了巨大的打击，严重摧毁了整个国际贸易体系。这是促使危机中上台的罗斯福政府实行“新政”的重要原因之一，其中对外贸易政策是实行“新政”的主要领域。
罗斯福政府推动贸易政策的制度变迁，主动地有计划地实行贸易政策的重大转变。当时罗斯福政府对外经济决策有三个中心:第一个是以国务卿赫尔和副国务卿福尔斯为首的国务院;第二个是以摩根索副部长和怀特为首的财政部;第三个是以副总统华莱士为首的经济作战委员会。三个中心在罗斯福总统的领导下，秉承共同的外交理念，那就是与经济民族主义和解决孤立主义决裂，建设一个世界贸易的多边体系，这也成为罗斯福政府对外经济政策的基本目标。国务卿赫尔领导下的国务院成为罗斯福政府对外贸易政策改革的主要推动机构。经过长期坚持不懈地努力，罗斯福和赫尔的自由主义政策取得了胜利。《1934年互惠贸易协定法》的通过是罗斯福政府成功主导贸易政策制度变迁的重要标志:通过把大部分贸易政策的制定权从国会转移到总统手中，大幅度降低关税并消除贸易壁垒;让自由贸易的代表人物如著名经济学家霍金斯和格雷迪进入国务院，坚定不移地推行自由贸易政策改革;并成立“贸易政策执行委员会”等专门部门来协调美国与其他各国的贸易关系并管理美国的对外贸易政策。
从此，总统在国会的授权下负责与外国政府进行谈判并就调整关税税率签订贸易协议。总统可以自行决定而不用经过国会批准就可以最大程度地降低50%关税。罗斯福政府发动的强制性制度变迁加快了实现美国贸易体制制度创新的步伐。美国第一次确立互惠和非歧视原则作为美国对外贸易政策的基础，开启了资本主义世界自由主义经济秩序的新时代，推动了全球自由贸易体制的蓬勃发展。
4.1933年美国总统大选赋予了美国通过《1934年互惠贸易法案》的时机选择
尽管20世纪30年代的贸易政策体制的制度变迁不仅具有效率动因，收益大于成本，也具有变迁的义理合法性，但何时、选择什么方式进行变迁还是个问题。从19世纪一直到1945年第二次世界大战结束，美国两党在贸易政策上的立场是比较明显的，共和党支持高关税，赞成贸易保护;民主党则支持低关税，赞成自由贸易。因为共和党的政治基础是工业化的东北部和中西部各州，当时美国的工业基础还很薄弱，还需要通过政府采取保护主义政策来获得发展，抵御外来(主要是欧洲)工业产品的竞争;而民主党的政治基地主要是南部纺织品出口州和中西部农业州，它们有很大的出口利益，从而支持自由贸易。面对20世纪30年代的世界性经济危机，美国政府包括学术界不知所措。尽管有1028位经济学家联名反对《斯穆特—霍利法》，但以欧文·费雪(Irving Fisher)为代表的经济学家对大萧条前经济形势的盲目乐观，也使他们的可信度大打折扣。更重要的是代表北部工业利益的共和党在1930年压倒性地控制了国会(在众议院是267对167席，在参议院是56对39席)和白宫，支持贸易保护是共和党一贯的政策立场，使得《斯穆特—霍利法》得以通过。
而1933年的美国大选，民主党以压倒性多数控制了国会(众议院310对117席位，参议院60对35席位)，代表民主党的罗斯福总统上台。民主党一贯支持自由贸易的政治立场和《斯穆特—霍利法》给世界和美国带来的深刻教训使得《1934年互惠贸易协定法》得以顺利通过，代表民主党的罗斯福政府不失时机地抓住了美国贸易体制变迁的契机，大刀阔斧地进行贸易制度的改革，为自由贸易体制的建立和发展作出了巨大贡献。
然而，民主党与共和党在贸易政策方面的立场并不是一成不变的。第二次世界大战后美国成为真正的世界工厂，美国工业具有巨大的出口利益，共和党开始转向自由贸易;而随着国际产业的转移，纺织品等劳动密集产业出口竞争优势消失，民主党逐渐转向保护主义。20世纪80年代，由于美国贸易形势的恶化和贸易逆差的剧增，两党议员的保护主义倾向都在增强，两党对贸易政策立场的差距也在逐渐缩小。
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