中国城市机动性与社会排斥

中国城市机动性与社会排斥_城市社会学研究前沿

一、有关机动性与社会排斥的研究

机动性是城市居民利用一种或多种交通系统接近生产、生活所必须的各种资源的能力，也是个体在空间中移动的能力1。机动性的概念是1920年代首先由美国学者在社会学研究中提出的，作为衡量城市社会公平的一项指标。之后欧洲学者将它作为体现城市社会整体运行特征的概念引入广义的城市规划研究，用于替代传统的单纯反映部门化技术问题的城市交通的概念，从而保证城市研究的动态观点2。在当代社会，由于城市的动态性特征越来越明显，机动性变得如此重要，以至于保证人人都能够自由地出行并方便地到达目的地的机动性能力，被认为是城市居民的基本权利和生活的基本条件，如法国在1982年颁布的国内交通组织法中，就将交通提升到基本权利的维度。

社会排斥指的是个体有可能中断全面参与社会的方式，这是一个比下层阶级更广泛的概念，并且具有强调过程的特点，也就是强调排斥的机制。例如，生活在破旧的、只有破败的学校和有限的就业机会的住宅区的人实际上可能就失去了社会上大多数人所具有的自我改进的机会。它关心的是一系列阻止个体或群体拥有对大多数人开放的机会的广泛因素3。社会排斥的传统分析方式是从住房、教育、健康三方面进行解读，并未包含交通4。但是，今天，一个人的机动能力，即远离家庭或社区，了解其他社会环境的能力已成为建立高质量的生活轨迹和各种社会联系必不可少的条件，机动能力已不再是一种选择，而成为一种生活必需5。但机动性的能力并不是人人相等的，由于体能、技能、家庭负担、经济贫困、地域归属等原因，造成某些社会群体的实际机动能力低于其他群体，从而导致机动能力差的人群面临着被孤立、经济困顿、人际关系贫乏、社会边缘化等危险6。

机动性的差异不仅隐含着社会融合的危机，更带着经济忧患7。于是在英国，从1999年开始，大量的研究将机动性与社会排斥之间的关系作为研究课题。2001年，英国社会排斥办公室的研究表明：（1）工作：五分之二的求职者表示交通缺乏是就业的障碍。（2）学习：几乎半数16－18岁的学生发现他们难以支付交通费用。（3）健康：因为交通不便，140万错过或者选择不去就医，部分人寻求医疗帮助时被拒绝。（4）食物采购：16％的无车族发现到超市存在困难，相比较而言，有车族中仅有6％有此问题。（5）社会交往：18％的无车族由于交通问题而面临探亲访友的困难，而有车族这一比例仅为8％。（6）交通的影响：来自于经济社会状况最差地区的儿童的车祸死亡率五倍于来自于经济社会状况最好地区的儿童8。

除英国政府逐步认识到这一问题外，很多国家（包括美国、瑞典、加拿大、澳大利亚等）的立法机构都要求改善交通服务，使其为所有人群提供可达性，包括为居民提供更多线路以方便到达医疗服务机构、购物中心和居住区；对出租汽车（尤其是向残疾人提供帮助的车辆）实行载客补贴；采用先进技术为感官、认知或语言存在障碍的人士提供行人设施和出行信息9。为了改善城市机动性，设计或实行合适的社会项目满足不同人群的交通需求，为机动性较差的群体提供克服空间距离的有效方式，以提升城市社会公平，法国动态城市基金会还于2002年10月在巴黎举办了以“城市机动性与社会分化”为议题的国际研讨会，同时制订了名为“友好的城市”的长期研究计划10。计划的第一个子项目针对社会的弱势群体（失业人群，边缘化人），研究如何通过改善他们的机动性能力，使之重新回到社会中来，最终达到社会整合的目标。

为此，从2003年1月开始，法国动态城市基金会与巴黎大区北部的12个市镇一起合作，在该地区建立了一套服务于这些社会困难阶层的“应召公共交通”体系。这一公共交通系统每天通过一个计算机控制中心收集出行需求信息，而后根据不同的出行要求制定专门的交通路线和时间，由7位司机轮班每天为该地区的特殊阶层提供免费交通服务。另一个子项目选择残疾人（盲人和弱势者）和行动不便的人（如孕妇、带大件行李的旅客）作为对象，研究通过提高城市机动性能力，改善这些人在城市中生活品质的具体措施（如在巴黎地区的公交服务网络中，研究设计盲人的公共交通图）。“儿童在城市中的机动性”是该计划的第三个子项目。基金会完成的一项调查显示，10～13岁的儿童在今天的欧洲城市中经常面临着出行困难。一方面他们不能驾车，一方面骑自行车行或单独乘公交都很不安全，所以他们出行往往依赖于父母的意愿。借搭乘父母的小汽车出行，这一方面限制了儿童的成长和自立，另一方面也给父母的业余生活带来了额外的压力。为此，动态城市基金会与公共交通运营商、教育界人士、地方议员和父母代表等一起合作，在不同的欧洲城市试点，寻找改善儿童出行条件的方法。

二、转型社会、机动性与社会排斥

在中国，在20世纪90年代中期之前，由于城市并没有面临普遍的和严重的交通问题，因此有关城市交通政策的研究并不多见。直到2005年，随着城市机动化程度不断提高，在由同济大学潘海啸教授所发表的《中国城市机动性20年发展的回顾》一文中，才开始较多的涉及到交通的社会性一面。他认为，中国建设的城市交通系统主要是为上班和处于工作年龄的人们服务的，但城市正在老龄化，因此城市交通必须考虑老人们购物访友、就医看病和护送儿童的需要。另外，随着人们生活水平的提高，休闲娱乐活动增加，人们对出行的灵活性、舒适性和个性化的要求日益提高，而固定时间和固定线路的公共交通是无法满足这种需求的。他还指出，“城市正在变成一个机动车自由穿行的构筑物”，据调查，北京、上海和广州44％的孩子上下学步行途中曾遇到非常危险的情况，60％的儿童在穿越马路时遇到困难11。不过，在当今快速城市化和机动化的中国，机动性与社会排斥既表现出某些与西方国家相似的现象，例如，机动性与个人层面上的问题有关，更呈现出转型社会（即从计划经济向市场经济转型）所具有的特点。换句话说，机动性与社会排斥和中国巨大的社会经济体制转型紧密相联，是一种结构上的社会排斥，是体制转型及其在城市结构和形态上反映的一种社会后果，且过程更加复杂。

1 . 单位体制解体

单位是指大多数社会成员被组织到一个一个具体的“单位组织”中，由这种单位组织给予他们社会行为的权利、身份和合法性。满足他们的各种需求，代表和维护他们的利益，控制他们的行为12。自建国以后直到1978年以前，单位体制作为中国独特的社会现象，是计划经济体制下中国城市制度安排的最集中体现，在中国城市社会、经济和日常生活组织方面扮演了极为重要的角色13。单位不仅承担着生产功能，还为单位社区居民提供低租金的住房，相对完备的生活服务设施，各种生活福利与社会保障。这使得单位居民的居住空间、就业空间以及日常生活空间高度重合。单位成为城市社会经济发展的基本单元，而单位大院也成为土地功能相对混合化的中国城市空间结构的一种组织模式。可以说，单位构成了一个自给自足的生活小天地，成为一个“小福利国家”与“封闭化的生存空间”。人们不必走出单位大门，就可以使自己日常生活的基本需求获得满足。

但是在从计划经济向市场经济转变过程中，单位制度发生了深刻的变革，单位大院也逐步走向解体。原先以就近安排和大院式布局的单位体制，有利于短距离出行和选择步行、自行车非机动化出行方式，有效地减少了交通出行量。现在随着单位制度的改革，旧体制的逐渐瓦解，居民就业居住模式的演变，使得单位居民从大院的狭小生活空间中走出来，日常活动空间变得“广域化”。另外，经济持续快速增长，社会阶层分化，使城市居民的交通需求量在剧增的同时日趋多样化，从而使他们无法在需要时，选择合适的交通方式。更有大批职工在产业结构调整和企业改革中，从单位剥离出来，只能通过非正规性的工作实现就业，由于非正规就业不稳定、工作时间分散、工作地点频繁变换，时常使他们在出行中陷于左右为难的境地。

2 . 城市空间重构

改革开放以来，以权力和资本结合为主导，以土地/空间效益为动力的开发模式14，导致中国城市空间强烈的扩张趋势，包括大规模的旧城改造，以及郊区化和城市多中心的都市区发展等。城市空间结构的改变，城市规模不断扩张，对居民日常行为模式尤其是对交通出行行为影响明显。中国大城市职住分离，空间错位现象被进一步放大，带来了交通需求的迅速增长。（图表3-3）

在当代中国大城市社会空间结构的重构与分异过程中，由于中心城区高房价的空间分选作用以及政府中低价动迁安置商品房的郊区化，导致了许多长期居住在市中心的低技能、低工资的居民搬迁到偏远的地区。弱势群体居住空间被边缘化，带来了一系列与交通有关的问题15：

图表3-3 不同收入群体居住空间选择示意图

资料来源：杨上广《大城市社会空间结构演变研究》，《城市规划学刊》，2005（5），17

（1）由于上海市在传统工业萎缩后，并没有在周边郊区形成新兴的制造加工业工厂带，劳动者群体的工作基本局限在城市服务业和各种杂业上，而这些行业主要集中在内城区。因此，动迁后，搬到了城外的居民不得不面临居住地与工作地的远距离分离。

（2）由于城市改造过程中轨道交通基本上是与商品住宅区的开发互相刺激、发展的，在廉价的动迁房地区，往往只有有限的公交车线路与内城区相联结，造成部分居住在城市边缘区和外围的居民出行不便，严重影响了人民群众的正常生活和城市的发展。通勤成本（包括经济成本和时间成本）成了动迁户的一大困难，不少动迁户即是因为这一困难而拒绝外迁，也有不少人动迁后即失去了工作。

（3）由于低收入群体缺乏对产业资本的吸引力，在外城区及郊区动迁居民居住地，商业服务设施缺乏，同时学校、邮政、医疗等公共服务设施也普遍缺乏，居民购物、看病、上学、办事多需要进城，这就造成了他们生活成本的无形加大。也限制了他们利用中心区公共服务设施和其他便利的机会。

（4）在动迁过程中，许多原来三代共同居住或就近居住的家庭被动解体，往往是子辈因为工作和子女入学等原因选择在城区购买二手公房，而老人住进郊外的安置房。这既造成了安置房社区的严重老龄化，也实际加重了这些贫困群体的家庭生活成本。代际间经济上，生活上的互助原是城市贫困家庭应对生活困难的一个重要手段，如今老人离开城区单独居住的现状显然削弱了这个群体的家庭自助能力。

3 . 交通结构的变化

从20世纪80年代中期开始，随着中国改革开放的不断深入，市场机制在城市建设资源配置中发挥越来越重要的作用，具有福利性质的中国大城市的公共汽车交通（含无轨电车）出现全面衰退。在城市居民出行中，公交所占份额不断下降。建设部的一组数据显示，目前中国公交出行的分担率不足10％，特大城市也仅有20％左右。与公共交通下降趋势相反，小汽车和非机动车（电动自行车）却呈爆炸性增长态势。

在一个时期，中国的城市交通政策，其实是在鼓励私人小汽车的发展。如随着汽车的普及，提高汽车交通效率的发展观，成为道路交通建设的主导思想，道路建设开始“围着汽车转”，甚至一些中国城市已经将自行车专用道改成机动车道。考虑到在中国，与私人小汽车相比，更多的人拥有和使用自行车，这种将日益稀少的资源——城市空间——提供给小汽车的再分配带来对社会公平性的关注16，因为它忽略了中国绝大多数中低收入、非驾车群体出行安全便捷的基本需求，“侵占了大多数其他方式出行者改善出行服务水平的空间”。（图表3-4）

图表3-4 上海市私人小汽车增长情况

资料来源：潘海啸等《城市形态对居民出行的影响》，《城市交通》，2009（6），29

对于城市大多数居民来说，公共交通工具是出行的主要选择，特别是中长距离的出行。而公共交通是否支付得起成了一个重要的方面。以今日大规模建设的轨道交通为例，低收入者使用轨道交通的比例远远低于社会其他阶层。（图表3-5）

另据黄怡计算，在上海依靠轨道交通，家庭可支配收入中交通成本会大幅上升17。以上海2005年9月15日之前轨道交通实施的票价机制为例，轨道交通里程分段计价，基准票价起乘里程6km，起价2元，进级里程按每段10.6.6km顺序计算，依段进级1元。也就是说，6km以内为2元，6-16km为3元， 16km以上，按每段6km增加1元计算，由于转道交通线可通用的自动检售票系统的制式和技术标准，还未能实现“一票换乘”，这样，如果两条线换乘前后的公里数合计在6km以内的，分两次买票合计票价为3元，而“一票换乘”的票价则为2元，如果居民居住地距工作地在6km以上，两端都是步行（不计公交巴士车费），这样每天上班的来回车费至少为6元，一周五个工作目，每月平均按22个工作日计，上班的交通费为132元，以上海中低收入阶层月工资1 200元计，交通费用将近工资的9％，这是一个很重的负担。如果居住地距工作地在6km范围内且不需换乘，则月通勤交通费可降至88元，占月收入的7％。而自2005年9月15日起，上海轨道交通客运票价进行了调整，基准票价为3元，每段进级1元；起乘里程6公里，之后进级里程统一定为10公里，也就是说，在这次调价方案中，乘距在22公里以下的，票价最低涨幅也在30％以上，而2005年上海职工平均月工资为2 235元，比上年增长9.9％，可见交通成本在工资收入中所占比例大幅上升，即使乘距在28公里以上的，票价保持不变或下降1－2元，而工资也上涨了，若以每天12元来回车费计，月交通开支占工资收入的比例已高达11.8％。由于交通费用在一段时期内是相对稳定的，其占收入比值的大小取决于月收入水准，所以，对于低收入家庭来说，时间成本还不是最重要的，交通成本的上升对生活的影响更大。

图表3-5 不同收入群体出行方式选择示意图

资料来源：叶裕民《北京城市居民生活质量提高意向调查研究》，《中国城市评论》，2005（12），77

4 . 人口老龄化发展

进入21世纪以来，越来越多的中国城市进入老龄社会。2009年上海的老年人口比重已经达到了22.5％，与此同时，80岁及以上高龄增速也在加快，其速度快于老年人口的增长速度18。随着老龄人口在社会总人口中所占的比重越来越大，城市交通需求特征发生着根本性变化。鉴于老年人特有的心理、生理特征，比较偏重步行和公共交通、关注出行的安全、舒适和低费用。但是现实是，中国目前的交通政策、现有的城市交通设施，交通基础设施现状、运输工具的设计制造等并没有充分地考虑这部分群体的实际需求19。相反，在追求车辆、道路通行能力最大化的同时，往往以牺牲公共交通、步行交通的便利性和安全性为代价，这在很大程度限制了老年人的活动能力和可达范围。

另外，中国人口老龄化的发展，已经成为全国残疾人数变化的主要原因。根据2006年第2次全国残疾人抽样调查数据推算，中国各类残疾人总数为8296万人，其中，60岁及以上老年残疾人数为4416万人，占全国残疾人数的53.23％。与1987年第1次全国残疾人抽样调查结果相比，2006年老年残疾人数增加了2365万人，占全国残疾人新增总数的75.5％20。可见老年残疾人是残疾人主体和残疾人口增长的主体。但是在城市无障碍建设中，虽然已经出台许多很好的政策，但是由于资金和协调上的困难，大部分政策都没能得到切实的执行。例如除新建道路设施外，多数人行道和过街设施没有按照残疾人通行标准进行改造，难以保证残疾人正常出行，造成了他们与主流社会的隔离和社会排斥现象。

总之，在剧烈的制度转型和快速空间重构过程中，城市居民生活在一个更加分散的社会。市场化的资源配置机制，使城市交通难以有效地满足居民的出行要求，尤其是对城市某些弱势群体造成了严重的社会排斥，并在这一过程中产生了弱势群体的进一步边缘化和社会排斥的再生产。

三、反排斥的城市交通政策

近三十年来，中国经济快速发展，城市机动化程度不断提高。与此同时，在个人和社会不平等形成中，机动性成为一个越来越重要的社会分化因素。因此，如何兼顾公平和效率，合理分配城市（交通）资源，实现社会公平和社会整合，避免社会分裂成为亟待研究的课题。

1 . 从社会政策角度理解城市交通

都市化的高速发展，城市人口的增长和内部迁移，以及人们日益提高的生活水平，使交通问题已成为政府所面对的最敏感和最具争议性的问题之一。但是，在人们讨论交通问题时，大多强调的是交通对于城市整体性的影响，即对所有城市居民都造成了危害，而忽视了其对城市不同群体的差别性影响。因此，交通政策的目标被视为是减轻交通堵塞与消除环境污染这样的所谓公共问题，而不是解决交通公平及交通所造成的社会排斥问题。不过，现代社会人们越来越清楚地发现，尽管从长远和整体的角度看，交通状况的持续恶化最终将使城市所有的人的出行受到影响，但是从现实情况来看，往往是有些人受益，有些人受损。交通排斥实际上是社会问题的延伸，不仅反映出交通方式之间、交通方式与城市结构之间的矛盾，而且越来越反映出人与人之间社会关系的失调。为了增进社会的基本福利，确保大多数居民对于相对短缺的资源的公平占有，城市交通应该被置于社会政策议程上来讨论。就目前而言，城市交通应高度重视社会公平原则（所谓交通社会公平，一是指所有人都应有享受道路使用权而不遭受排斥的权利，二是指权利与责任相对称）。切实考虑到大多数居民的出行需要，并让他们从城市发展及交通现代化中受益。要充分认识到，保障民众的出行是政府的责任，也是民众的权利，高质量、高效率的交通系统和实现社会公平应成为城市交通政策的主要目标。只有这样，才能真正解决城市交通问题。正如有的学者指出，汽车及交通拥堵仅仅是现象，而不是问题的全部，建路修路（包括地铁、轻轨）、改进交通管理、限制外地车辆等办法也不能从根本上解决问题。经济发展、技术改造、管理改进等固然重要，然而更重要的是隐藏在交通拥堵背后的交通理念与社会问题，如社会公平，保护弱势群体、经济社会协调发展，限制特权等21，从而“建立起一种使不同的人都能自由去选择交通工具并使各种交通工具在交通这一目标上达到的效果相互平衡的社会机制”。

2 . 优先发展公共交通

城市公共交通并非仅仅是一种帮助贫困阶层的工具，更是一种促进经济和社会全面发展，与城市不平等现象作斗争的工具。因此在实施社会政策时应赋予公共交通关键作用，将公共交通视作包括教育、卫生、住房、社会参与、公民意识等内容的公民政策的基本因素之一22，并做出比较合理的制度安排。事实上中国政府为投资兴建公共交通网络正在付出巨大努力。如为解决中低收入人群的出行问题，建设部等部门已出台《关于优先发展城市公共交通的意见》，从5个方面入手进一步加大对城市公交的政策扶持力度。（1）提供财政支持：城市人民政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。（2）规范补贴制度：对公共交通实行经济补贴、补尝政策。对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，合理界定和计算政策性亏损，并给予适当补贴。对公共交通企业承担社会福利和完成政府指令性任务所增加的支出，定期进行专项经济补偿。（3）调整客运价格：要兼顾经济效益和社会效益，考虑企业经营成本和群众承受能力，科学合理地核定公共交通票价。发挥客运价格的导向和杠杆作用，继续保持低票价和低成本的优势，最大限度地吸引客流，提高公共交通工人的利用率。（4）实行用地划拨：优先安排公共交通设施建设用地，不得随意挤占公共交通设施用地或改变土地用途。（5）加大科研投入：城市人民政府要加大对公共交通行业科研投入，实现公共交通优先发展的科技支撑。

3 . 建立对特殊人群的交通支持体系

在法国，为解决城市交通带来的社会排斥，实现“交通权力”，通过采用票价优惠政策，交通补贴和完善公交网络等措施，来满足弱势人群的交通需求。政府还向任何位于城市交通覆盖区域且员工数量超过9人的公司征收交通税，用于解决票价优惠的资金来源问题23。但是在我国，出行不便的机动性弱势人群的困境至今仍然没有引起足够重视，也没有在改善弱势人群生活条件的政策中充分体现出来。实际上这一群体在社会中的比例是不容忽视的。因此，我们应借鉴国外经验，建设服务于弱势人群的交通支持体系，包括对社会弱势群体加大各种补助的力度，为底层人群制定低票价政策，使票价定位在他们可接受的范围；加强偏远地区公共交通基础设施建设，改善边远地区与城市中心部分的交通联系，使众多郊区居民也可以方便地出行；在交通规划和建设中充分考虑特殊群体如老人、残疾人等的交通需求，为他们创造一个安逸、舒适、充满人文关怀的社会环境及交通环境等等。

注释

1 徐建《机动性：社会排斥的一个新维度》，《兰州学刊》，2008（8），97

2 卓健《运动中的城市：城市规划研究中的新视野》，《城市规划汇刊》，2004（1），80

3 安东尼·吉登斯《社会学》，北京大学出版社，2003，409

4 Eric le Breton《实现人人拥有交通权的出行服务——法国实例》，《城市交通》，2010（6），18

5 让-皮埃尔·奥佛耶《机动性与社会排斥》，《城市规划汇刊》，2004（5），89

6 欧阳鹏《城市机动性与反社会排斥——国外城市无障碍交通规划对策的启示》，《现代城市研究》，2008（8），60

7 让-皮埃尔·奥佛耶《1960-2000年法国的城市机动性、城市规划和城市发展》，《国外城市规划》，2005（3），12

8 徐建《机动性：社会排斥的一个新维度》，《兰州学刊》，2008（8），98

9 Yavuz Duvarcia、Shoshi Mizokami《政策制定中交通弱势群体受抑制需求分析方法》，《城市交通》，2010（3），81

10 卓健《机动性和中国城市》，《国外城市规划》，2005（3），1

11 潘海啸《中国城市机动性20年发展的回顾》，《城市规划汇刊》，2005（3），41

12 胡伟《单位作为一种制度》，《江苏社会科学》，2003（6），68

13 柴彦威、张纯《地理学视角下的城市单位：解读中国城市转型的钥匙》，《国际城市规划》，2009（5），2

14 陈映芳《城市开发的正当性危机与合理性空间》，《社会学研究》，2008（3），29

15 陈映芳《城市贫困的新问题》，《中国城市评论》，南京大学出版社，2005，36

16 Robert Cervero《平衡的交通和可持续发展的城镇化——通过制度、需求管理及土地使用措施增强机动性和可达性》，《国外城市规划》，2005（3），16

17 黄怡《城市社会分层与居住隔离》，同济大学出版社，2006，215-216

18 周振华等《上海城市嬗变及展望》，格致出版社，2010，271

19 欧阳鹏《城市机动性与反社会排斥——国外城市无障碍交通规划对策的启示》，《现代城市研究》，2008（8），61

20 杜鹏、杨慧《中国老年残疾人口状况与康复需求》，《首都医科大学学报》，2008（3），262

21 王煜《交通拥堵现象背后的社会问题》，《城市问题》，2000（2），77

22 Anisio Brasileiro《城市公共交通与社会排斥—巴西在城市机动性问题上的经验与启示》，《国外城市规划》，2005（3），31

23 Eric le Breton《实现人人拥有交通权的出行服务——法国实例》，《城市交通》， 2010（6），20