关于改善“两湖一库”执法环境的思考与建议

关于改善“两湖一库”执法环境的思考与建议

贵阳市两湖一库管理局　王　波

一、“两湖一库”执法环境的构成

执法是指国家机关依照法定职权和程序，将法律规范适用于特定的公民或组织活动。环境是指人们所在的周围的静态和动态的自然状况和人为条件。执法环境通常包含执法机关所面对的执法对象利益群体、执法对象的法律意识、法律体系的建设、执法人员的法律水平等因素。“两湖一库”执法环境是指贵阳市“两湖一库”管理局执法人员行使权力、履行保护水资源职责的社会土壤，其执法环境的优劣直接影响着保护饮水安全工作成效。

水资源保护执法环境牵涉到多方因素，也存在很多问题，有执法人员本身的素质问题，有法律法规的不完善以及政府各部门的内部协调管理等问题，也有社会的因素，包括公民素质、道德修养、法律意识以及“两湖一库”周围社会环境等各方面的因素，其执法环境的变化，均对“两湖一库”管理局的执法行为产生深刻影响。

经过近两年的执法活动及“两湖一库”周边的各种人员对保护和治理“两湖一库”问题的认识和看法，将与“两湖一库”周边相关的不同的利益群体分为普通市民、沿湖村民、企业人员等三类。这三类群体与“两湖一库”保护治理有着密切的联系，他们生活和居住的区域及其法律意识基本构成执法环境。

(一)普通市民

此类群体是饮用“两湖一库”水源的普通市民。通过电视、报纸新闻，网络和市两湖一库管理局的宣传了解到“两湖一库”情况，得到的总体映象是位于贵阳周边，被贵阳人称为三口宝贵“水缸”的红枫湖、百花湖、阿哈水库受到严重的污染并引起了中央、省、市主要领导的重视，为了保护这三口宝贵“水缸”，贵阳市政府成立了一个专门的管理机构－－贵阳市“两湖一库”管理局。普通市民的认识虽然是总体的、概略性的，但是他们在思想上和行动上十分赞同政府加强对“两湖一库”管理和治理的政策和主张。特别是两湖一库管理局成立以后，采取多种执法方式实施五大打击行动，取得了突出效果，受到省、市媒体的关注和宣传。更重要的是随着水质的不断好转，普通市民对两湖一库管理局的管理能力，由怀疑向支持和赞赏的方向转变。

(二)沿湖村民

沿湖村民认为自己在当地生活了几十年，种地和生活对红枫湖没有多大污染，种地种田施化肥的污染并不严重。他们认为造成污染的原因是工厂而不是农村。他们还强调，“两湖一库”管理局的执法人员抓几个钓鱼的、安网的作用不大，关键是管工厂。做了大量的工作，仍不能说服他们，很多老百姓不能认识到沿湖村民生产生活对“两湖一库”造成的污染。

(三)企业人员

据调查，目前，有向“两湖一库”排污记录的企业达30家。其中红枫湖18家，百花湖6家，阿哈水库6家。红枫湖周边18家企业中，重点污染源企业就达10家。大部分企业管理人员和普通工人均认为企业向湖水排污肯定对水体造成污染，但部分企业管理层在处理污水问题上，由于局部的利益意识和实在利益的驱动，采取暂停治污设备、偷排等行为。对此，我局采取错时工作制，经常在夜间，下大雨时进行突击检查。此外，“两湖一库”周边污染源涉及小型三产上百家，除少部分有沉淀池外，大部分没有任何治理措施，产生的污水排到沟渠后流入湖中。在进行污染源调查时，这些小型三产的负责人均认为他们对湖水污染不大，化工企业才是排污大户。尽管我局不断在媒体上对各种各样污染行为的处罚进行宣传讲解，但是由于各自利益和认识问题，对我们的管理措施仍存在较大的错误认识。

二、“两湖一库”执法环境特点

局部和个人利益的最大化意识必然导致公共利益最小化，责任的推脱又不断产生污染危害行为，错误的认识和结论根本不会考虑污染行为造成的危害后果。

(一)污染危害难以消除

两年来，尽管采取多种多措施加强巡视和监管，但部分企业的危害行为仍然时有发生。查处企业违法排污40多起，这些企业污水均通过沟渠排入两湖一库，污染危害难以消除。

(二)污染行为不易控制

农业农村面源污染是指沿湖农业生产和居民生活过程中产生的、由分散污染源引起的、未经处理的污染物对“两湖一库”水体造成的污染。污染源主要有生活废水，农业生产中因不合理使用而流失的农药化肥，牲畜、禽类饲养和不科学水产养殖产生的粪便等。尽管对农业农村污染性质进行了大量宣传，但“两湖一库”周边农民对环境污染问题认识上的不足或认识上的偏差，仍不断将生产和生活垃圾倒在湖边或湖中，将病死的猪狗扔进湖内。单从某一个独立的行为看，污染并不明显和严重，但是由于面广人多，且污染日积月累，危害性质日趋严重，其危害具有滞后性、复合性、积累性，危害程度难以估量。由于危害程度和责任人不易准确认定，加之我国现行的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够，导致农村农业污染行为不易控制。

(三)污染活动难以杜绝

根据行政执法委托，我局执法人员可以对在一级保护区内的游泳、垂钓行为进行处罚。由于游泳、垂钓人员大多数系老年人，发现后多半采取劝告劝离的方式。部分游泳、垂钓人员不但不承认其行为的危害性，反而大骂执法人员。考虑到游泳、垂钓人员年龄结构的特殊性及危害后果的轻微性，执法人员在实施处罚时与法规要求有所差距，处罚力度趋缓。否则，有可能引发一些意外的社会稳定事件。此外，游泳、垂钓人员在湖边扔下大量垃圾，执法人员还得去收回处理。此外，在二级保护区以外垂钓造成的白色污染量越来越大，我局要组织大量人员不定期进行打捞。虽然从感观上觉得水是“干净”了，但实际上危害已经产生。

三、改善“两湖一库”执法环境的思考和建议

自从有环境污染以来就有环境保护工作，但生态环境形势整体上却在恶化且每况愈下。生态保护的速度与生态破坏的速度相比犹如龟兔赛跑，原因在于局部和个人利益的最大化意识已经忽视了公共利益的存在，部分人员对污染环境的危害性认识不足，使得我们的环境执法受到损害，降低了执法的效率。因此，必须加大执法力度以推动执法环境的改善，以“强执法”为抓手，增强不同利益群体保护“两湖一库”的意识。

(一)以严格执法方式催生环保意识

温家宝总理指出，环保执法要像钢铁一样硬，不能像豆腐一样软。环境保护执法不严厉，污染环境意识和行为就不会终止。因此，对于我们执法人员来说，凡是对“两湖一库”水体造成污染的行为，必须严格依法惩处。在执法中只服从法律，不受行政机关、社会团体的干涉。对个别地方、少数部门受利益驱动而干扰执法，以及围攻、辱骂、诽谤执法人员的行为，要坚决依法制裁。对有能力而拒不履行处罚决定的，一律移交法院裁判。要运用司法手段保护行政执法部门及其工作人员的合法权益，支持其依法行政，维护法律尊严，营造良好的执法环境，催生不同利益群体保护“两湖一库”水环境的意识。

(二)以严厉经济处罚手段重树价值观

目前，我国环保立法存在的主要问题:一是法律上设定的行政处罚上限太低;二是“一事不再罚原则”造成违法漏洞。致使环境违法成本低，守法执法成本高的情况不断持续。市委八届六次会议指出，要采取最严厉的措施保护生态环境。坚持全面协调可持续发展，下最大的决心、用最硬的措施保护生态环境。强调要深入开展“依法治理两湖一库，确保市民饮水安全”专项行动。充分运用法律手段、经济手段、行政手段、宣传手段治理和保护“两湖一库”，确保市民饮水安全。因此，对于“两湖一库”污染行为的法律制裁问题，须加大经济处罚力度，以严厉的经济处罚手段重树价值观，否则“违规成本低，污染控制成本高”的问题难以解决。如果不对违法的行为进行严格的经济处罚，他们将会继续打着发展的旗帜，加剧“两湖一库”水体污染。

(三)以严格司法程序铲除污染念头

对于造成水体严重污染后果，且用经济处罚还不能达到要求的，应按照司法程序进行处理。一是环境行政处罚与治安管理处罚相结合。凡是执法部门在查处环境违法行为过程中，发现有阻碍执法部门监督检查、违法排放行为，涉嫌构成违反治安管理行为的，应当移送公安机关依照《治安管理处罚法》予以治安管理处罚。二是环境行政处罚与刑事案件移送相结合。《刑法》第338条规定了向环境排放有毒有害废物造成重大污染事故者要承担刑事责任。执法部门在查处环境违法行为过程中，发现违法行为人涉嫌重大环境污染事故等犯罪，依法应予追究刑事责任。

(四)以严格的执法程序应对各种利益纷争

行政处罚程序是指享有行政处罚决定权和执行权的机关或者组织作出行政处罚决定，对行政违法者实施行政处罚的具体方式、方法和步骤。由于我们面临的执法环境和行政相对人是比较复杂的利益群体，在实施行政执法的行动和过程中，要严格遵守法定程序。因为，凡是执法引起的行政案件，行政机关在法律程序上是否合法是法院要审理的主要内容之一。如果我们不严格遵守行政执法程序就有可能被推上被告席。

综上所述，“两湖一库”的执法环境就是一个维护公共利益与追求局部个体利益的较量和斗争环境。