农村基层党建的新路子

华中师范大学中国农村研究院 路阳 米中威 白雪娇 鲁小亚

当前农村地区正经历着前所未有的变化。传统时期，党对农村的领导较为有力，党群联系也较为密切。随着改革的不断深入，农民的社会化程度越来越高，农村形势日趋复杂。但党对农村的领导却有弱化的趋势:经济领导力不从心、基层党员作用难发挥、党群关系疏离、基层党组织缺乏活力等等，这些问题对党的基层领导提出了新的挑战。胡锦涛总书记在“七·一”讲话中指出，中国共产党有“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”。在上述背景下，四川省成都市温江区以经济建设为先导、以制度创新为核心、以社会组织载体、以群众路线为抓手进行了基层党建工作的创新，打破了基层党领导机制的僵化局面，强化了党在基层的领导地位，取得了不俗的效果。

一、以经济建设为先导，重塑党的领导职能

长期以来，基层党的工作中存在两个错误倾向:一是重视经济建设而忽视党建。在温江永宁，以往采取的是招商引资“一票否决制”，完不成规定任务的党员干部“一票否决”，导致所有的党员干部“都对外巴结讨好老板去了”、“人人招商”、“村村点火”。二是把党建混同于经济建设。改革前的永宁把招商引资放在头等重要的位置，作为党员干部目标考核最重要的指标，作为衡量干部工作好坏的唯一标准。招商引资搞得好，有奖金、有奖励;搞得不好则挨批评、受处分。这两种错误倾向导致基层经济建设矛盾重重，党群关系不断疏离，各方都不满意。针对这种情况，温江首先从经济方面着手，采取“三步走”的策略，逐渐理清了经济发展和基层党建的关系，并将两者有机地结合了起来。

(一)分离职能

基层党建工作难以推进，其重要症结在于党组织管的太多、太死。特别是在经济方面，党承担了过多的经济发展职能，以致“自己被自己捆住了手脚”。对此，温江首先做的就是党经分离，将发展经济的任务从党的职能中分离出来，释放经济发展活力。在具体的做法上，温江永宁主要采取了“两个外包”的方式进行改革:一是外包经济管理工作。永宁成立了“政府平台公司”，公司主要负责资金资源管理，投资收益平衡、基础设施建设等;二是外包经济发展任务。永宁将招商引资的任务外包给了懂技术懂操作的专业公司，主要负责地区规划、建设和市场化招商等。两项“外包”的结合使党组织从经济建设中腾出了手脚，注重于党的领导和管理。

(二)重塑功能

分离了经济建设职能并不意味着党放弃了对经济的领导，相反，温江从更高的层面对党的领导方式进行了改进。面对新的经济社会形势，温江在区级部门专门成立了统筹委，统一行使经济领导职能，变“全面插手”为“重点领导”。功能的重塑使党在管理方式上，由过去的“撒网”变为“收网”，党组织主要负责经济发展的方向性问题、经济领域的民生类问题以及经济建设的质量问题。经过改革，实现了党的经济领导方式的转变，管理效率大为提升。

(三)强化效能

通过分离和重塑经济职能，温江找到了党的经济领导着力点。接下来，在经济建设的管理方面，温江永宁通过公司化运作和市场化管理的方式，强化了党的领导力度，提高了党的领导效能。首先是在集体经济组织的领导方面，采用公司化管理的模式。永宁按照现代企业法人治理结构的要求，对集体经济组织进行了制度上的改革，鼓励集体经济组织采取成立经济实体、对外合资合作等多种形式参与市场竞争。其次在合作公司的管理方面，采用市场化的模式。永宁采取指标式和任务式的办法对合作公司进行管理。根据任务完成的进度、质量等内容对公司进行考核，按照优胜劣汰的规则进行选择。两种方式的推行简化了党的领导程序，强化了党的领导力度，提高了党的领导效能，使党的经济领导工作变得更为有效。

二、以社会组织为载体，丰富党的领导方式

社会组织作为重要的社会力量，对党的领导可以起到很好的补充作用。但是目前社会组织的地位矮化、作用弱化的特点较为明显。这一方面是因为社会组织自身发展较弱;另一方面也因为党组织没有充分重视和利用社会组织力量。温江区在基层党建活动中充分注重引导和利用社会组织力量，并针对性地对社会组织进行培育孵化，形成了社会组织与党组织良性互动的友好局面，实现了党与社会组织的协同发展。

(一)培育社会组织，补充党的领导力量

为了解决基层党组织领导力量不足的问题，温江坚持培育与引进并行的思路，发展壮大社会组织。引导社会组织承接党的服务职能，而党组织则把工作重心放在“把方向、维民利”上。

一是引进。在吸引社会组织参与协同共管方面，温江像以往抓经济建设一样抓社会组织引进，建立了以“购买服务”为重点的扶持发展机制。对公益性、慈善性等符合村庄社区发展需要的社会组织，通过购买服务予以重点扶持。通过契约式的合同，约定双方的权利义务，同时免费为社会组织搭建场地，提供基础设施。以“资源换服务”、“契约式合同”的方式积极调动了社会组织参与管理服务的积极性。

二是孵化。针对社会组织发展难、壮大难的问题，温江创新建立了“社会组织孵化”机构，对较弱的但对党的领导和政府管理有利的社会组织进行孵化。第一步建立登记备案制，对不够登记条件的社会组织予以备案，降低社会组织的准入门槛。第二步专业孵化，引进专业机构对社会组织进行“孵化”，促进内生型社会组织的发展壮大。

在联动发展思路的指导下，温江永宁镇已成功引入市级服务类专业组织4个;扶持培育文体、维权、服务、社会救助四大类29个社会组织，逐步承接了党和政府的事务性、服务性工作，有效地填补了党组织的“管理空白”，减轻了基层党组织的负担。同时，提高了公共服务水平，丰富了居民文化生活，协调了各种利益关系。

(二)引导社会组织，强化党的核心领导

在培育社会组织之外，温江还充分发挥了党对社会组织的引导和监督作用，使社会组织在党的领导下提供优质服务。

1.建立专业的服务评估机制。

温江积极引入优胜劣汰机制，安排专业人员对各类组织进行摸底、测评和督查，通过协调监管机制，进一步提高社会组织的服务水平，淘汰不合格、不适应社会需求的社会组织。

2.建立有效的激励机制。

制定对社会组织扶持奖励政策，表彰和激励先进的社会组织。对获得荣誉称号的社会组织予以一定的物质奖励。同时通过“以奖代补”的方式对超额完成合同约定内容的社会组织予以奖励。

3.引导社会组织加强自身能力建设。

温江基层党组织积极引导推动社会组织的信息公开、服务公开，不断强化社会组织的责任意识，增强组织运作的透明度，提高公信力，确保社会组织体制健全、管理规范、服务到位、监督有效。

4.支持在社会组织中建立党支部。

温江支持社会组织成员按照“业缘”、“趣缘”自主申请建立党支部，优化党支部设置，激发组织活力。经过探索，党组织和社会组织的实现了协同发展。有乡镇干部表示:有些社会组织甚至“直接打着党的红旗来办事”，有效地扩展了党的领导范围。

温江通过对社会组织的培育和引导，确保了社会组织的发展方向，同时让基层党建“接了地气”，很好地强化了基层党组织的领导核心作用。目前，温江社会组织在党的领导下开展各种活动，一方面增强了社会组织的活动能力;另一方面加强了党和群众的联系，实现了基层党组织与社会组织的“双赢”。

三、以制度创新为核心，增强党的领导活力

面对基层党组织大包大揽的现状，温江区从制度层面着手，在基层党支部设置、无职党员管理和党员发展方式等方面进行了具有借鉴意义的改革。

(一)优化党支部设置，增强党组织凝聚力

在城乡统筹发展的基础上，温江永宁镇坚持基层党建与社会管理相结合的原则，优化了基层党支部的设置。根据各个新社会组织的职能、规模大小、党员人数多少和从业人员流动性等特点，按照党员“业缘、趣缘、地缘”灵活设立党支部。如按照“趣缘”成立了“芙蓉文化艺术团党支部”，按照“业缘”成立了“建筑党支部”。温江涌泉瑞泉馨城社区是城乡统筹发展过程中发展起来的村社区。原来分散在各个村庄的党员通过集中社区居住集合在了一起，基层党组织根据这一实际情况，将原来分散在不同村社区的党员组织关系转入新型社区内，，把分散在各个楼栋的党员组成党小组，在每个社区建立党支部，并在社区集中地区建立党总支，通过党员、党小组、党支部和党委建立了全方位覆盖的四级党建联动网络。通过创新党支部设置，温江优化了基层党组织结构，激发了基层党支部的活力和战斗力。

(二)创新无职党员管理制度，发挥党员模范作用

当前，基层党组织对党员的缺乏有效的管理体制，无职党员作用发挥甚微。主要表现在以下两点:一是定位不准。无职党员由于缺乏参与组织生活的工作制度和参与载体，在基层党建和社会管理中处于“无目标”状态。二是履职意识低。有基层干部反映，有的无职党员甚至不清楚党员的责任和义务，就连开会都需要发放会议补贴才肯过来。

对此，温江创设了无职党员设岗定责制度。根据无职党员的年龄、职业、特长等特征，创新党员服务平台，建立党员志愿服务队伍。结合群众需求的多元化，设立了文化教育服务、公共事务管理、维护公共安全等工作岗位。在建立楼栋党小组和院落党支部基础上，无职党员通过“个人自荐、群众评议、组织定岗、履行承诺”的程序化方式参与无职党员特色岗位工作服务中。定岗服务采用了责任到人的管理方式，定岗的党员在年终要参加绩效考评和双述双评，接受群众的测评，增强了党员服务的责任意识，实现了“被动参与”到“主动服务”的意识转变。

无职党员设岗定责制度使基层无职党员“人尽其才”，充分挖掘了党内资源。实现了党员服务与群众需求的有效对接，拓宽了党员为民服务的渠道，拉近了党群距离，增加了党员的归属感和责任感。

(三)创新党员发展制度，打造高素质人才队伍

党员的发展是基层党建的一个重要问题，关乎党的整体素质和战斗活力。但是目前基层党员发展却存在不少问题，有群众反映党员发展不够透明，有些选出来的党员不够称职。对此，温江永宁镇在发展党员方面创立了“两推两评三公示”制度，即在成为入党积极分子和预备党员转正两个环节，组织群众和党员进行推荐和评议，两者推荐达到80%以上才能成为入党积极分子。并在成为入党积极分子、预备党员、正式党员三个环节均进行公示，严把党员入口关，确保党员队伍纯洁有力，力求打造高素质党员队伍。党员发展制度的创新确保了把有能力办事，想为群众办事，有广泛群众基础的同志吸纳到党组织队伍当中，保持了党组织的活力和战斗力。

通过三个方面的创新，温江区完善了基层党建制度，形成了上下联动的党建模式，增强了党组织的创造力、凝聚力和战斗力，强化了党组织领导核心地位。

四、以群众路线为抓手，夯实党的群众基础

“群众路线”是党的根本工作路线，但是目前党却存在脱离群众的趋势。在温江区党建改革创新初期，这种趋势尤为明显:基层党群距离越来越远，群众对党组织的信任度日渐下降，甚至出现信任危机。面对干群关系日益疏离的现状，温江区重新使党建工作回到“群众路线”上来，以“服务群众，凝聚人心”的工作理念，搭建服务载体，吸引群众参与，走出了一条党群和谐，共同发展的新路子。

(一)搭建服务群众新载体

1.创立党员义工服务站。

为了发挥党员的先进模范作用，温江永宁设立了义工服务站，以义工服务站为工作载体，鼓励党员参与基层社会服务活动，为党员提供良好的创优服务平台。同时，为激发党员工作积极性，永宁镇进一步建立了公共服务积分制度。规定党员、预备党员要参加义务志愿活动，每参加一次活动积累1分，党员、预备党员每年要至少完成12个积分。义工服务站，主持开展一些活动，协助党员、预备党员完成积分，并为每个党员、预备党员建立积分档案，便于接受监督。公共服务积分制有效激发了党员服务动力，党员工作面貌大为改善。有干部说，现在一有公益活动，党员“提着扫把就上街了”。通过建立党员公共服务积分制，温江有效地加强了对党员的教育管理，强化了党员意识，充分发挥了党员的先进模范作用，增强了群众对党员的认识和了解。

2.建立社区党员服务中心。

成都在城乡统筹过程中，为了适应新型村社区的发展，推行“一站式”服务工程，即在村社区建立公共服务活动中心，职能部门或者企业把服务窗口建在村社区服务中心，实现职能的下移。温江区基层党组织依托村社区服务中心，建立了党员服务中心。在温江涌泉瑞泉馨城社区，区党支部把“老党员”组合在一起，根据个人能力等设立党员特色岗，建立“24小时热线服务”体系，党员提供无偿服务，随时解决群众问题;并在社区活动中心成立“王大妈说事”工作室，老党员轮流值班，协助调解家庭矛盾纠纷、邻里纠纷。

(二)创设群众参与新机制

1.群众的干部群众“选”。

为发挥基层选举中的群众作用，温江区把选用基层干部的标尺交给群众，把满意不满意作为衡量党员干部工作的标准，广泛推行了“公推直选”制度。温江镇级党委书记和村社区党组织书记全面实行“公推直选”，并在此基础上，创新了书记工作群众考评的考评机制。“今年的党委书记全部是通过公推直选的方式进行的，现任书记就是在今年当选的”，成都市组织部冯处长介绍说。“公推直选”制度坚持了党的群众路线，巩固了党的群众基础，真正实现了“从群众中来，到群众中去”。

2.群众的事情群众“管”。

党务政务透明，在基层治理中的群众呼声很高。为此，温江实现“三会开放”政策。扩大基层民主，积极引导党员群众参与党务政务监督，实现“阳光党务，透明政务”。“区委、乡党委会召开时，党员代表要列席参加;人大常委会召开时，群众可以参加;政府常务会召开时，群众可以参加”，温江区的“三会开放”制度搞得有声有色。在会议召开前，向社会公开议题，有意向列席会议的党员或群众报名参加，然后再根据报名情况进行筛选。“三会开放”促进了党务和政务公开，把群众纳入到管理活动中来，有效拉进了党群距离，促进了基层民主。

3.群众的干部群众“评”。

为体现群众的主体地位，在党员工作的考核上，温江永宁镇开展了“双述双评”活动。让党员、党代表、干部分别述职述廉，评议组和群众对党员干部进行民主测评。党员干部主动向群众“晒成绩”，接受群众民意测评。在开展“双述双评”的基础上，成都永宁的镇级、村社区党员干部还开展了“民意大恳谈，民情大走访”活动。通过走访农户，党员干部与老百姓进行面对面的交流，真切了解老百姓的需求，并对干部的工作进行“民意测评”，在“一次扰民”的前提下体恤民情，了解民意。党外监督制度在一定程度上对基层党组织权力的行使构成约束和监管，提高了党员干部廉洁自律的意识，拉进了党员和群众之间的距离。

“公推直选”、“三会开放”和“双述双评”基层的群众参与制度，使党的工作重新回归到了“群众路线”，发挥了群众对党组织干部“选、管、评”的作用。自上而下的服务思路和自下而上的群众参与模式改进了基层党组织的工作方式，提高党的执政能力，加强了党群联系，进一步夯实了党的群众基础。