关于加强强农惠农资金管理的思考

湖南省常德市鼎城区财政局　黄国平　孙建国

民以食为天，政以食为首。为全面贯彻落实党中央、国务院的“三农”政策，鼎城区近期对强农惠农资金开展了专项清理和检查。清查表明，强农惠农政策提高了农民种粮积极性，促进了农民增收，确保了农业和农村经济的健康发展，但同时也存在一些值得思考的问题。

一、鼎城区强农惠农资金情况

1.补贴种类繁多、项目逐年增加

据统计，2007～2010年，鼎城区强农惠农补贴涉及农业、林业、农机、畜牧业、家电汽摩下乡、社会保障、计划生育、农业保险、农民转移（就业）培训等48大项51小项，其中：2007年30大项33小项；2008年43大项46小项；2009年42大项45小项；2010年48大项51小项。

2.总额持续攀升，比重稳步提高

近年来，各级财政投入鼎城区的强农惠农资金总额持续增加、比例稳步提高。据统计，2007～2010年，全区强农惠农资金总额达 68209.03万元，其中：2007年7396.46万元，2008年13998.2万元，2009年21212.67万元，2010年25601.7万元；2007年实际安排的强农惠农资金占财政一般预算支出的比例为8.51%，2008年为13.48%，2009年为16.02%，2010年为15.46%。资金重点投向农村基础设施建设、农村公益事业发展和关注民生切身利益问题。2007～2009年累计投入农村“水电路气”等六小工程资金7643.48万元，占三年强农惠农资金总额的17.94%；累计投入农村公益事业发展资金13820.47万元，占三年强农惠农资金总额的32.44%；累计安排被征地农民补偿费用11879.70万元，占三年强农惠农资金总额的27.88%。

3.支付形式多样，审核方式各异

一是通过“一卡通”发放。目前，大部分补贴资金，均采取通过邮政储蓄，将补贴资金直接发放到农户个人存折本的这种方式发放。如种粮补贴、油菜良种补贴、退耕还林补贴等，均按照农户的种植面积（退耕还林面积）进行补贴。二是提货直接抵扣。此类补贴由农户向主管部门（货物销售部门）提出申请，然后签订购货合同，在提货时按照扣除补贴金额后的差价交款提货，如农机购置补贴、棉花良种补贴等。三是承保公司现金理陪或委托商业银行代发理赔款。如农业保险赔款，保险公司根据承保合同，在现场查勘定损后，对投保农户予以现金理赔或委托商业银行代发理赔款。四是区级财政报账。如扶贫资金、小农水资金、现代农业生产资金等，项目开工后，按照发改部门和项目主管部门审核意见，预拨一定比例的资金给项目建设单位，然后根据项目建设进度和质量，拨付相关款项。五是财政国库直接支付。如巩固退耕还林成果项目资金、新农村建设资金、测土配方施肥项目资金等，均按照发改部门和项目主管部门审核意见，通过财政内部往来收据将资金直拨主管部门或项目建设单位。

二、强农惠农政策实施成效

1.促进了农业经济发展

随着种粮补贴、农机购置补贴、能繁母猪补贴等政策的落实，调动了鼎城区农民种粮养猪的积极性，粮食产量稳步增长，生猪出栏量逐步回升，种养方式由粗放、分散型向集约、规模型转变。2010年全区粮食产量、生猪出栏量、大中型农机具保有量比上年分别增长25.35%、17.32%、10.45%。

2.改善了农村基础条件

随着农村道路、农田水利、农村安全饮水、农村能源、农村清洁工程等政策的落实，全区以道路、水利为主的农村基础设施建设进度加快，以自来水、户用沼气（太阳能）为主的农村宜居环境改善步伐加快，目前全区农村道路已全面完成“十一五”通村公路规划，1/4以上的村通了自来水。

3.拉动了农村消费需求

随着家电汽摩下乡政策的落实，有效拉动了鼎城区农村消费需求，特别是有补贴的各类产品，购买销售量明显加大。如该区2009年销售彩电5580台、冰箱300315台、洗衣机7835台、摩托车5139辆、汽车2812辆。

4.提高了农民收入水平

一方面，由于各种补贴政策的实施，直接投入资金促进了农民增收，2010年，上级各类补贴投入资金总量为25601万元，全区人均增收301元。另一方面，由于政策效应，调动农民积极性，促进了农村经济发展，实现了农业增产农民增收的目标。

5.保障了群众基本生存需要

随着农村低保、五保、临时生活困难救助等政策的落实，切实保障了鼎城区农村困难群众的基本生活；随着义务教育（两免一补）、新农合、新农保等政策的实施，切实解决了全区农民上学难、看病贵及老有所养的问题，保障了群众基本生存需要。

三、鼎城区强农惠农资金管理中存在的主要问题

1.发放成本高

如强农惠农资金项目中的补贴项目，每项补贴发放都要经过政策宣传、打表造册、数据录入、张榜公布、资金划转等一系列环节，由于强农惠农资金性质不同，管理部门不同，自然而然的就形成了“一补一发”，多个部门的多次发放，农民多次领取的情况，带来了资金发放成本过高和增加农民领取成本。同时，多个部门的多次发放，致使资金分散、合力不足很难集中财力办大事，资金使用效益难以充分发挥。

2.管理部门多

如直接参与强农惠农资金管理和分配的部门有发改、财政、农业、交通、教育、民政等数十个农口部门和涉农单位。还有同一强农惠农资金存在多个部门共同管理的现象，如农民工转移（就业）培训，涉及农业、社保、教育等部门。强农惠农资金管理部门多，必然造成统筹协调难，项目申报各自为政，导致项目投资分散、重复现象发生。

3.监管难度大

如农田基本建设项目就有农业（标准良田建设）、水利（小农水）、农开办（土地治理）、国土（土地整理）、财政（现代农业生产）等多方投入。这种多方交叉投入，一是导致不同渠道的资金在使用方向、实施范围、建设内容等方面的重复。二是由于投入各方资金额度、补助标准、建设标准不同，致使验收标准差异较大，工程质量差别很大。三是导致项目单位重复申请，多方伸手。由于上述原因，增加了强农惠农资金监督管理难度。

4.资金效益低

如种植类补贴，由于农民种植补贴涉及千家万户，是一项普惠政策，补贴项目较多，资金过于分散，每户享受的补贴资金数量值不大，最多的每户为几百元，最少的只有几十元。各项补贴资金的发放时间不一致，加之兑现网点又少又远，部分农民长期不兑现补贴资金，这样一来，农民往往将补贴资金挪做他用，难以发挥应有的作用，难以缓解农民生产资金困难的瓶颈。

5.出现的新问题解决难

如随着土地流转的逐步加快，一些土地转包后，原土地承包户与转包人之间，谁该享受种粮补贴的问题；税费改革前，由于按土地类别折算计税面积和个别地方为了少缴税费瞒报、少报计税面积造成群众不能足额享受粮食直补和其他补贴政策的问题；由于人口流动等原因，造成一些地方有地无人或有人无地等现象，无形中造成享受政策的不公平问题等，出现的这些新问题，既没有明确政策规定，又难以达成统一共识，确实难以解决。

四、对改进强农惠农资金管理的相关建议

1.推进资金整合，增加资金规模

财政部门要积极牵头，围绕区域主导产业，在资金管理渠道和用途不变的前提下，整合用途相近的各类财政支农资金，建立支农资金整合平台，整合资金有计划地支持优质稻产业、新农村建设、农业基础设施建设、农业科技创新、农民教育培训等。如农业生产类可归并农业、科技、水利、国土、扶贫、财政、发改等部门的部分专项。如大型农村基础设施、小型农田水利公益设施、扶贫、农业综合开发、土地治理、测土配方施肥、农业科技推广、农业科技成果转化等专项资金。惠农补贴类可归并农业、农机、承保公司等部门的部分专项。如粮食直补、生产资料补贴、良种补贴、农业保险理赔款、农机购置补贴等专项资金。灾害救助类可归并农业、水利、社会保障等部门的部分专项。如动植物病虫害防治、灾后生产恢复、特大防汛抗旱、灾民生活保障等专项资金。生态环境类可归并农业、林业、水利、能源等部门的部分专项。如农村能源、退耕还林、巩固退耕还林、生态公益林补偿等专项资金。农村社会类可归并农业、教育、社保、民政、卫生等部门的部分专项。如义务教育（两免一补）、农民工技能培训、农民转移（就业）培训、农村低保、新农合、新农保等资金。

2.加强资金监管，保障资金安全

加强强农惠农资金监管，及时公开、公示补助政策和补助对象，切实将补助资金及时、安全、便捷地发放到户，做到政策内容家喻户晓。严把项目申报关，对项目申报的真实性、可行性进行实地察看，对项目形象进度、建设质量、投资绩效等加强监督。把各级财政支农资金纳入财政专户统一管理，根据项目进度拨付资金，实施方案、会计账务、工程资料报区财政备案留查，既保证工程进度需要，又体现了科学化、精细化管理。建立财政强农惠农资金“专管员”跟踪监督机制，严格实行项目法人制、项目招标制、项目监理制、项目验收制、区级报账制、进度拨付制、跟踪监管制，坚持事前、事中、事后全程跟踪监管，有效堵塞漏洞，确保财政支农资金安全运行。

3.改进支付方式，方便资金运行

着力推进了财政资金支付方式的改革，坚持财政资金的拨付程序化、规范化的前提下，尽量采取便捷、快速方式。尽量加大直接发放的资金比例，通过“一卡通”直达农户；间接发放的资金，实施政府采购，实行国库直接支付。

4.创新用管模式，提升资金绩效

适当改变补贴形式，合理引导资金投向，切实提高资金效益。

（1）注重向农资生产环节补贴。国家应改变粮食补贴形式，将发放现金补贴转为直接向种粮农民提供农资的形式进行补贴。由政府统一买单，采购农资，然后将化肥、农药、种子等农资按耕地面积或人口数量直接分发到农民手中，这样既可保证农资质量降低成本，减少市场中间环节加重农民的负担，又可以避免部分农民将耕地抛荒还要骗取粮补资金的问题。

（2）统筹规划，集中财力搞好以交通、水利为主的基础设施。目前，由于资金短缺，农民对改善交通、水利等基础设施的愿望十分迫切，对此，国家应出台政策同意各级地方政府或村级组织，可以通过召开地方人民代表大会或“一事一议”的办法，取得群众的同意后，适当改变其粮补资金的用途，利用粮补资金兴建公益事业，基础建设等。政府应在农民自愿的基础上，用好用活粮食补贴资金，坚持集中财力办大事，一年（几年）做一件（几件）事，稳步推进，使农村一年一个样，几年大变样。

（3）提高农民保障。一要提高农业保险承保面，增强抵御风险能力。目前，鼎城区农民自主交纳保费的热情不高，参保标准也不高，2008年全区水稻理赔金额1317万元、棉花理赔金额218万元，2011年由于受水稻黑条矮缩病等侵害，农民损失惨重，但由于参保率不高，得到赔偿极为有限。二要提高农村合作医疗报销标准和范围。三要开展新型农村养老保险，利用补贴资金帮助农民参保和提高参保资金额度。