浅谈如何加强国债项目资金管理

浙江省遂昌县财政局课题组　赵文明　韦恩军　谢法文

国债项目资金管理是落实积极财政政策的重要环节，对确保积极财政政策的实施效果，保持社会经济的发展与稳定具有重大的现实意义。实施积极财政政策，增发国债，是党中央和国务院为应对金融危机、克服国内经济增长遇到的各种困难所采取的重大战略决策，其主要目的是扩大内需、拉动经济增长。如果国债项目资金使用和监管不善，其目标就无法实现，积极财政政策就会失去应有的意义。因此，管好用好国债项目资金，不仅是财政部门或建设单位的业务工作，而且是一项事关国家经济发展和社会稳定的重要的政治任务。

一、国债资金管理中存在的问题及原因分析

2008年，为应对国际金融危机，国家又一次实施了扩大内需、新增投资国债项目的重大战略决策。这次国债项目实施不仅时间紧、要求高，而且项目范围广，补助金额少则几万元，多则几千万元，因此给发改、财政、项目单位以及其他监管部门加大了监管难度。从几次监督检查结果来看，很多地方都或多或少存在一些不符合规定的问题，如截留、挤占、未及时拨付国债资金；财务管理混乱，未按规定执行到位；地方配套资金未按投资计划落实到位；虚报、多报以获取资金挪作他用；用国债资金置换其他资金；项目管理不合规定、工程进度严重滞后等等。分析这些问题产生的原因，主要有以下几方面。

1.财务管理模式不断变化，而国债资金管理办法没有变化

导致在新形势下各地政府乃至不同的检查人员对其管理要求的理解不尽相同，造成每次迎接国债项目检查时，都需要花费大量的时间、精力去解释说明，以征得检查人员的认可。

2.财政对项目选报等前期工作参与不多

在国债项目选报时，往往都是由发改局筛选审定项目，财政部门一般都不参与，直到国债资金下达时才知道一些情况，这样难以真正体现财政对投资的分配职能和财政投资的导向作用，同时也造成了财政对后期的项目管理、资金拨付、财务监督等工作的被动性。

3.争取国债资金意识太强，配套资金又难以到位

一些地方想方设法争取国债资金，而未充分考虑地方政府配套资金的能力，造成项目虚报、瞒报现象发生和项目建设难以按进度完成；或为急于申报项目，没有很好地结合产业发展，未进行合理的统筹规划，因前期规划不到位而导致随意扩大工程规模、提高建设标准、拖延工期现象发生。

4.会计基础工作薄弱，缺乏有效内控机制

国债资金要求专户存储、专账核算、专人管理、专款专用，但是部分单位财务管理弱化、财务人员素质不高，加上单位内部控制制度不合理，无法实施有效的会计监督和管理，容易发生项目违规列支、账务处理混乱等现象。

5.项目监管不力，投资控制意识淡薄

由于国债项目资金来源于政府，资金的无偿拨付和使用，加上多数项目使用单位同时又是建设单位，造成投资控制责任意识不强。而建设单位专业管理人才紧缺，各监管部门对项目建设过程也缺少有效的外在管理和制约措施，导致项目质量、投资、工期目标失控，投资效益低下。

二、加强国债项目资金管理的对策

1.适时修改管理办法，顺应形势变化发展

原财政部出台的一些国债资金管理办法还是1998、1999年制定的，这十多年来，财务管理模式有了很大变化，如会计核算中心的设立、国库集中支付改革等等，随着这些变化，国债资金管理办法也应该及时所修改或完善。同时现在各地财政部门对项目资金的管理模式不尽相同，而经过多年运行，地方上各相关部门对此模式也已比较适应。因此个人认为，各地在遵循国债资金管理办法大框架下，只要能够高效管好用好国债资金，可以允许采用不同的行之有效的资金管理模式。

2.科学界定职能分工，充分发挥部门效能

要科学界定财政与发改在项目选报上的职能分工。财政作为国家宏观调控的职能部门，不能只充当出纳的角色，要对投资领域的项目决策、资金配置有发言权，要积极参与投资项目的前期研究和评估、概算确定、招投标以及工程取费标准和定额制定等比较全面的项目管理工作，充分发挥财政部门的职能作用。

3.建立健全领导机构，依法明确责任主体

（1）成立国债项目管理领导小组，负责牵头协调工作。小组成员从项目管理、财务管理、审计监察等各专业人才库中选拔，并对国债项目的前期包装到最后的竣工决算以及后评价进行指导，确保项目顺利实施。

（2）对国债项目实行项目法人责任制。明确每个国债项目的法人，并由其对项目全过程负责。

（3）国债项目实行目标责任制管理。由县政府同项目建设单位签订责任状，约定项目建设单位对项目资金的使用、项目的建设和效益等承担责任。

4.及时吃透上级政策，全力助推项目建设

（1）加强项目谋划。根据中央拉动内需政策要求，充分结合原项目储备计划，筛选编制拟争取国债资金补助的建设项目储备计划，以乘势而上借力发展地方经济。

（2）加速项目审批。对新开工的国债项目审批，采取“8+X”协调服务机制，加大部门联动，实施限时办结。

（3）加快项目推进。适时开展“政策处理攻坚月”、“百日攻紧”等活动。在项目实施过程中遇到争议事项，及时提交待决事项联席会议机构落实解决，确保国债项目顺利实施、如期见效。

5.严格规范工程运作，切实提升投资效益

（1）项目单位必须维护设计方案的严肃性，不得随意扩大规模、拖延工期。同时严格实行“四制”原则，确保工程质量。在招投标环节，必须坚决打破地方、部门保护主义，杜绝弄虚作假、层层转包、违法分包现象发生。

（2）每月及时准确报送资金到位使用情况、工程进展情况等。工程完工后及时组织验收并办理财务竣工决算。同时领导小组还要对项目运行后的实际投资效果进行后评价。

（3）注重项目档案的收集、整理、归档工作。

（4）强化项目“三算”监管。通过对项目全过程的监管，可以达到降低工程造价、避免资金缺口、节约建设资金的目的。

6.坚决恪守财务制度，高效保障资金通道

（1）严格拨款程序。国债项目资金的拨付要严格遵循有依据、按预算、按计划、按程序、按进度以及与配套资金同比例拨付的原则，确保项目资金及时足额到位。

（2）规范拨款渠道。原则上全部通过地方财政部门单渠道拨付，这样有利于财政部门加强监管并准确上报信息。

（3）切实落实配套资金。因国债项目投资计划的批复有一定的滞后性，因此年初地方财政编制基建预算时，需预排地方配套预留金以随时作为项目批复时地方配套用。同时上级财政应充分考虑贫困县市的地方财力，尽量增加对贫困县市的国债资金补助而降低地方配套额要求。

7.高度重视会计核算，努力提高理财水平

（1）国债项目实行会计委派制。由会计核算中心、委派中心进行核算，更有利于财政加强监管。

（2）加强项目管理人员特别是财会人员的队伍建设。重视人才选配工作，配备必要的专业人员并有针对性地开展政策、业务培训。建立考核奖惩制度，并保持财会队伍的稳定性，以提高会计核算的延续性和系统性。

（3）严格财务管理制度的执行。建设单位应依法设立财务管理机构，建立有效的内部牵制制度，确保资金安全规范运行。

8.有效协调部门职能，共同抓好资金监管

（1）强化领导职责意识，建立长效监管机制，积极推行绩效评价管理和资金管理终身负责制。

（2）深入实施项目资金事前审核、事中监督、事后追查工作。同时每年有重点、有针对性地开展财务执行情况监督检查，并使之制度化、经常化。还可根据工作需要，对重点项目建设单位派注财务总监，充分发挥他们的检查指导作用。

（3）各监管部门要加强合作，在各自职责权限内充分开展监督工作，并把内部监管与外部监控有机结合起来。同时建立信息交流制度和重大违规问题移送查处制度，实现资源共享，形成对项目监管的合力。