公共事务管理的演化与公共行政学的形成

一、公共权力的进一步分析

1.公共权力的内涵

在公共管理中，“权力”是一个非常重要的概念。权力现象是人类社会中最普遍的现象之一，每个社会成员在经济和社会活动中都具有一定的权利，当权利具有强制他人行为的力量时就成为权力。因此，权力就是指影响和支配他人行为的强制性力量，或者说，是局部地或整体地使事物发生合乎自己意愿的变化的能力。实际上，每一类社会行为都是权力行为，每一种社会关系都是一个权力等式，社会群体或社会系统就是一个权力组织体系。同时，权力也可看作是施加影响和提出要求的潜力。虽然权力与施加影响是有区别的，但是，如果缺乏权力则可以通过施加影响（或压力）达到目的，同样，如果缺乏影响也可利用权力扩大其影响。因此，权力大小也常常用影响力的大小来测量，即权力大小与影响力大小之间存在正向关系。

一般而言，整个社会的权力体系包括人身权力、财产权力和公共权力。

公共权力是用于处理公共事务的权力，由社会的共同需要而产生，其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活和社会运行的基本秩序。

对于公共权力的来源，存在着两种互相对立的观点。一种观点认为，公共权力是社会中的强者为维护自己的利益而以法律的形式制定并规范的。因此，作为公共权力来源的法律只是强权的合法化。另一种观点认为，公共权力是人们互相平等地签订契约而达成“联合意志”的结果。因此，公共权力不是某些强者的意志，而是社会公众的“公意”。

在前一种观点看来，在原始社会末期，氏族部落首领及其贵族阶级以强权破坏了氏族部落原始的生产、分配、交换、消费等社会习俗规范，建立起与氏族部落一般社会成员相对立的公共机构，此时，公共权力即随最初公共机构的建立而形成，不管公共权力是否符合氏族部落大部分成员的意志，也不管公共权力的形成和公共机构的建立是否经过由氏族部落大部分成员同意的一套程序。而在后一种观点看来，氏族部落首领和贵族阶级以强力形成的公共权力并不合法。卢梭在《社会契约论》中指出，“强力并不产生权力”，［1］也就是说，以强力形成的公共权力和公共机构没有合法性。合法的公共权力必须反映社会成员“共同”意志，并且必须由氏族部落全体成员以契约程序一致同意或多数同意授予公共机构。

按照一般逻辑，正是因为公共权力是全体社会成员共同意志的集中表现，因而才对全体社会成员具有普遍的约束力。但是，历史上大量存在的却是氏族部落首领和贵族阶级通过强力取得统治和管理社会的“公共权力”的事实。

当人类社会演进到原始社会末期，随着私有财产和阶级的产生，围绕财产私有权和公有权的斗争极为尖锐复杂。一方面，大部分公有财产，如土地、工具和食物等生产资料和生活资料已转归家庭实际所有；另一方面，氏族部落首领及贵族阶级得到了大量良好的生产资料和生活资料，有了影响其他氏族部落成员行为的物质基础，于是原来属于氏族部落成员职责的对内管理生产和生活等社会事务，对外保障部落安全、防御侵略等安全事务，逐步集中到氏族部落首领及贵族阶级手里。于是，原本属于氏族社会整体性的职能逐渐成为集团化和专业化的管理任务，社会内部分离出专业从事管理的人员和机构，他们所控制的管理权力也就取得了公共权力的名义。

作为社会的控制系统，公共权力承担着将具有利益差异和冲突的个人与群体整合为社会共同体的职能。公共权力的作用体现在以下三个方面：首先，公共权力要维持社会生活的基本秩序，使其具有一定程度的稳定性，保证人类社会的生存与发展。其次，随着社会生活各个方面的不断变化与发展，公共权力对某些变化了的社会基本秩序作出调整，以克服社会内部的一般矛盾与冲突，防止其向对抗方向转化。再次，根据社会发展变化的需要，公共权力还会推动和引导原有的社会生活秩序向一定的方向演变。

在社会成员之间的利益差异和冲突普遍存在的情况下，没有一批专门从事管理的人员和机构以社会整体的名义来行使社会管理职能，就无法保持社会基本秩序的统一。但是，这种秩序的维持毕竟是以社会中一部分人对另一部分人的控制，也即社会成员分裂为管理者和被管理者，由管理者对被管理者实施一定程度的控制为存在条件的，因此，公共权力从其产生的那一天起，强制力量就成为其不可或缺的构成要素，在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替代的作用。“这种公共权力在每一个国家里都存在。构成这种权力的，不仅是有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关”。［2］而公共权力一旦产生，就具有了相对的独立性，行使公共权力的主体就有可能具有一种凌驾于整个社会之上的特殊地位。同时，行使公共权力的主体的特殊利益取向也会渗透在公共权力的运用中。因此，关于公共权力运用过程中利益关系的调整问题就成为公共权力研究的重要内容之一。

作为人类社会由野蛮状态进入文明状态的一个重要标志，公共权力的意义在于，社会形成了一个专门的机构来管理和运用强制力，任何个人不得以任何理由对其他受到法律保护的个人实施暴力伤害，除非是在特定情况下为了自身安全所采取的正当防卫措施，这样私人之间暴力侵害行为就不再具有合理性和正当性。公共权力作为社会成员公共意志的体现，自然享有了行使一种社会公认的人身强制的特许权。公共权力所具有的强制性，不仅能够有效地约束社会成员之间的冲突，而且可以在一定的社会范围内建立起统一的行使强制力的程序和标准，从而使形成普遍适用的法律秩序成为可能。

2.公共权力的形式

在公共管理中，公共权力主要有两种表现形式：一是强制性权力，即以强制的方式要求绝对服从的力量；二是非强制性权力，即通过说明、引导而使之服从的能力。

公共权力具有强制性是其最重要的特征，这既是人类社会文明进化的结果，又是公共权力实现对社会有效控制的必要条件。如果公共权力不具有防止其他人或集团为满足自身的利益要求而诉诸强制力量的能力，就会被证明无力限制非合作的、反社会的行为，从而就不能实现其维护公共秩序的基本职能。公共权力之所以对社会成员具有约束力，在一定程度上就是依赖于其以集中的、有组织的强制力量来对付分散的个人。

但必须指出的是，公共权力的强制性特征并不意味着公共权力主体凭借着掌握的强制力量可以随心所欲地支配客体。也就是说，对于公共权力主体实现其目标和利益而言，强制力必然存在着一定的限度。其原因在于：一方面，强制力并不是公共权力合法化的力量；另一方面，强制力的作用必须符合价值合理性，即只有当惩罚行为的结果不仅符合社会整体利益，从根本上说也符合每个社会成员的利益时，这种惩罚行为才是合理的。使用强制力的价值在于使那些破坏社会公认准则的社会成员为自己的行为付出一定的必要代价，同时，对其他社会成员象征性地表明违反准则的行为的不利后果以及遵从准则的意义，从而强化社会成员对社会准则的认同。［3］

确切地说，公共权力的强制力仅仅是保障社会规范效力、实现公共权力主体目的和利益的手段。公共权力使用强制力的合理性离不开它的准确性和有效性。随着人类社会文明程度的提高，强制力的使用范围与效能会缩小，因而通过一定的制度安排和程序设计保证公共权力在使用强制力过程中的准确性和有效性，已经成为衡量一个社会文明程度的重要指标之一。

虽然在公共管理中不可能完全取消使用强制力，但是，公共管理的目的确实不同于政治统治，其主要目的是满足社会全体成员的共同要求和公共利益。管理的形式应与管理的目的相适应。比较而言，在公共管理中，非强制性权力更容易被社会成员所接受，更能有效地实现公共管理的目的。非强制性公共权力的形式主要包括以下，（1）公共规范：提出和倡导公共领域的行为规范。（2）法定义务：颁布和明确特定的法定义务，但不执行者并不受罚。（3）树立榜样：树立各种具有典型意义的榜样并号召社会公众学习。（4）价值导向：利用大众媒介和其他鼓励手段引导社会公众的行为。（5）仲裁和调解：公共管理机构以其权威性对各种社会纠纷做出仲裁、进行调解等。由于公共管理的客体是社会公共事务，公共管理机构本质上是一种公益性组织，因此，在公共管理的实践中非强制性权力占据主导地位。

在实际的公共管理运作过程中，强制性权力与非强制性权力往往同时并存，两者之间的关系是：强制性权力是公共管理正常运作的基础性条件和基本保证；非强制性权力则在公共管理的具体过程中占主导地位，而且非强制性权力的作用范围不断扩大。不管是强制性权力还是非强制性权力，公共管理的运作过程实际上可以看做是公共权力的作用过程。但是，公共权力仅仅是实施公共管理的必要条件，有了公共权力并不一定能保证有效地进行公共管理，关键在于如何运用公共权力来实施公共管理。恩格斯在论述权力对社会发展所起作用时指出：“它（指权力）可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它现在在每个大民族中经过一定的时期就都要遭到崩溃；或者它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。”［4］也就是说，权力作用的结果存在正效应和负效应。同样，公共权力的作用结果也存在着两重性，即增进或减少社会公众对公共事务的满意程度。因此，必须对公共权力进行必要的制约，尤其是对强制性权力的制约更为重要。从权力制约理论来看，可以分为“以权力制约权力”和“以社会力量制约权力”这两种情况。而权力制约的这两种力量要显示出真正的作用，必须按一定的程序形成较为完整和严密的对公共权力的制约体制及机制，其基本的形式是通过法律明确公共权力的地位、范围和限度，以及所相应承担的责任。

二、政府成为公共事务管理主体的历史过程

马克思和恩格斯系统地考察了国家的历史演变过程，提出了国家（政府）的产生和发展是与管理公共事务、行使公共权力的职能联系在一起的思想。

恩格斯认为国家萌芽于维护社会公共利益的需要。恩格斯在《反杜林论》中，以“开化得比较晚的民族的原始农业公社”为例，指出：“在每个这样的公社中，一开始就存在着一定的共同利益，维护这种利益的工作，虽然是在全社会的监督之下，却不能由个别成员来担当：如解决争端；制止个别人越权；监督用水，特别是在炎热的地方；最后，在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职能，在任何时候的原始公社中，例如，在最古老的德意志的马尔克公社中，甚至在今天的印度，还可以看到。这些职位被赋予了某种全权，这是国家权力的萌芽。”［5］

在《论住宅问题》中，恩格斯从社会生产和交换的需要的角度论述了国家的起源。他指出：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的一种需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件，这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。随着法律的产生，就必然产生出维护法律为职责的权力——公共权力，即国家。”［6］

恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》一书中认为，“国家是以一种与全体固定成员相脱离的公共权力为前提的”［7］，恩格斯进一步通过对雅典国家产生过程的分析，提示了“国家是怎样靠部分地改造氏族制度的机关，部分地用设置新机构来排挤掉它们，并且最后全部以真正的国家权力机关来取代它们而发展起来的”。［8］这种通过部分改造和排挤而取而代之的结果是，形式上保留了“公共权力”的形态，本质上却“是和人民大众分离的公共权力”。于是，国家一方面具有管理公共事务的社会职能，另一方面具有抵御外敌和压制奴隶的统治职能。前者是后者的基础，因为“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才持续下去”。［9］

马克思和恩格斯在理论上概括了国家起源的两种典型类型。第一种类型与阶级矛盾、阶级斗争的联系最为密切、最为直接，这种类型国家的出现是社会内部阶级矛盾不可调和的产物。古希腊的雅典国家和罗马国家的产生就属此类。不过，罗马国家产生的原因，不仅是由于当时罗马氏族内部的阶级斗争，还由于外族居民反对罗马贵族、争取平等权利的斗争。第二种类型是与社会分工和生产管理直接相关的，从一定意义上可以说，这种类型国家的出现是社会组织与社会生产之间矛盾的产物。东方古国，如古埃及、巴比伦、印度和中国就属此类。当然，从历史演变过程来看，这两种关于国家起源类型的区分并不是绝对的，只不过是在某一个时期或某一个阶段，阶级矛盾因素或公共管理因素更加明显和典型而已。

国家起源的阶级性和社会性这两重原因，归根到底还要由社会经济的发展来说明。根据历史唯物主义的观点，经济发展必然引起两方面的结果；一方面，它为私有制和阶级的产生创造了物质前提；另一方面，它以规模更大的社会生产为自己创造规模更大的生产管理组织。这两方面的结果造成氏族这种古老的社会组织的内在危机，最终被国家所取代。正如恩格斯在总结国家产生的条件时所指出的：“氏族制度已经过时了。它被分工及其后果即社会之分裂为阶级所炸毁。它被国家所代替了。”［10］

从公共权力的角度看，国家代表了一定地域范围的公共权力，是抽象的；政府则是具体行使公共权力的权威机构，也就是说，政府是公共权力的执掌者，同时，政府是按照一定规则建立起来的组织机构体系。由此，组织化的政府依据其所执掌的公共权力从事对公共事务的管理。从历史上看，政府最终取得公共事务管理主体的地位经历了一个渐进的演化过程。

奴隶社会是一种庄园经济，国王是最大的奴隶主，并通过分封制对整个国家实行统治。 由于每个奴隶主既是实际的统治者，又是庄园经济的经营者，因而一切公共事务也就成为奴隶主庄园内部的事务。在奴隶社会，统治社会的“国事”与庄园内部管理的“家事”在事实上是不分，也无法分开的。这样，奴隶主既是地方的行政长官，又是奴隶的所有者。因此，虽然当时已经出现了社会统治机构的某些职能，但在“家事”与“国事”不能分开的情况下，就无法产生真正的公共权力机构。在奴隶社会国家仍处在形成阶段。

随着奴隶社会的解体，生产单位由庄园缩小到家庭。 由于家庭数量众多，且分工不完善，在许多方面不得不求助于社会。这样，在社会成员之间就产生了许多共同利益，客观上需要公共权力机构进行管理，这些属于众多社会成员共同利益的事务就是公共事务。公共事务一旦由专门的公共管理机构进行管理，也就出现了真正意义上的“国事”。在封建社会，封建王朝的“家事”与社会成员共同利益的“国事”之间有了一定的分离，虽然这一界限是模糊的，而且从整体上看公共事务表现为内容少、范围小和形式简单的状况，但是，国家已基本成型，政府的概念也已经得到显现。

到了资本主义社会，随着商品经济的发展和社会生产力的提高，特别是随着城市规模的不断扩大和功能的日趋完善，公共事务的内容急剧膨胀，范围迅速增大，这不仅使对公共事务实行有效管理变得十分迫切，而且对管理组织和管理方式提出了进一步要求。在资本主义社会，政府职能的分解更加清晰，在政治统治职能和公共事务管理职能分立状态越来越稳固的同时，开始将公共事务按不同的受益范围分为地方事务和中央事务，出现了真正意义上具有独立利益的地方政府。由此，形成了多级政府的格局，现代意义上完整的政府最终成型。

上述分析说明，国家（政府）的产生和发展是与公共事务管理的需要密切相关的。在漫长的历史演变过程中，政府作为国家的权力中心逐步取得了公共事务管理最为重要的主体的地位。

三、公共行政学的形成

虽然早在封建社会初期，政府就作为“公共权力”的化身出现并发挥作用，但是，把公共事务管理作为特定的研究领域，对公共事务管理的机制和过程进行专门和系统的研究，则是19世纪末以后才开始，并在其后的100多年中经历了不断深入和完善的发展过程。

19世纪末20世纪初，在对政府管理公共事务的机制和过程进行系统研究的基础上，逐渐形成“公共行政”这一核心概念。

公共行政是指，国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动。［11］

这一时期针对政府管理公共事务的活动进行专门研究并逐步形成系统化的理论是由多方面原因造成的。

首先，政府对公共事务管理的职能日益扩大。随着工业经济和科学技术的发展，政府管理所涉及的内容不断增多，其管理活动已经包括经济监督、社会救济、发展教育、公用事业、税收调节等多个方面。随之而来的是，政府部门逐渐扩展，管理人员队伍迅速增长。政府对整个社会经济活动已经有较大的影响力。

其次，工业资产阶级对政府的管理效率提出了更高的要求。工业革命后机械化大生产取代了传统的手工业，社会生产效率大幅度提高，工业资产阶级积累起大量财富，他们迫切希望借助于政府的力量，进一步发展经济，积极对外扩张，因而要求政府的管理工作像工业生产一样，尽可能地提高效率。

再次，文官制度改革运动的推动。19世纪中叶和19世纪末，英国和美国先后出现了文官制度改革运动，其目的就是适应社会经济发展的要求，建立中立的文官制度和功绩制，使文官队伍从政治中分离出来，成为职业化的政府机构行政管理人员，采用科学的方法对工作实绩进行考核和评定。这样，对行政管理人员的考核、培训、廉洁、效率等问题就必须进行专门的研究。

最后，科学管理理论提供了理论基础。近代工业管理的发展，掀起了研究工业管理问题的热潮。19世纪末20世纪初，以“泰罗制”为代表的科学管理理论产生，对早期公共行政的研究者有很大的影响。科学管理理论的许多原理和方法被运用于公共行政的研究，使公共行政研究产生之初就表现出科学性特征。

1887年，美国学者伍德罗·威尔逊发表了著名的论文《行政学的研究》，标志着公共行政学的诞生。到20世纪20—30年代，公共行政学的理论体系初步形成，研究内容基本确定，即以正式的政府组织机构的活动过程作为主要的研究对象，以效率标准作为最高准则，探索公共行政管理的一般规律和普遍原则。在其后几十年的发展中，其理论的系统性更加完善，虽然其间出现过一些变革的要求，例如20世纪60—70年代，在美国出现了“新公共行政学”运动，其主要倾向是强调在公共行政管理中必须增强社会公平程度，［12］但是公共行政学的体系结构和主要内容没有出现根本性的变化。