收费权能否用于质押

收费权质押正逐渐成为学校和医院等以公益为目的的事业单位的重要融资方式，但由于对这种方式存在法律依据不足、操作困难、风险防范措施不足等缺陷，因此，须进一步完善民办学校收费权质押贷款的法律保障体系。

(一)收费权质押的权利属性

1.收费权的概念

对于收费权，并没有一个成为通说的定义。目前采用收费权概念的法律主要有:《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《收费公路权益转让办法》、《路政管理规定》、《公路经营权有偿转让管理办法》、《应收账款质押登记办法》。上述法律、行政法规、部门规章中涉及的收费权仅指公路、桥梁、隧道、渡口的收费权。此外，一些政府文件也提到了收费权，如《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》提出公路收费权，《国务院办公厅转发国务院西部开发办〈关于西部大开发若干政策措施实施意见〉的通知》提出基础设施项目收费权，《中国人民银行、教育部关于进一步解决学生公寓等高等学校后勤服务设施建设资金问题的若干意见》提出学生公寓收费权。学界较为权威且被广泛使用的收费权概念是“指权利人基于法律的直接规定或者政府的行政特许而享有的就特定的基础设施或者公共服务等收取费用的权利，例如高速公路的收费权、非义务教育机构的收费权等等”。^[6]

2.质押和收费权质押

质押是指债务人或第三人将其特定财产移交给债权人占有作为债权的担保，在债务人不履行债务时，债权人有权依法以该财产折价或拍卖、变卖该财产的价金优先受偿的物权。该财产称为质物，提供财产的人称为出质人，享有质权的人称为质权人。收费权质押指债务人或者第三人将收费权作为债权的担保，债权人不履行到期债务时，债权人具有的依照法律规定以该收费权折价或者以拍卖、变卖该收费权的价款优先受偿的权利。

3.收费权质押担保的法律特征^[7]

收费权质押与普通权利质押具有共同的属性，也有其独特的法律特征。主要表现在以下几个方面:

其一，权利标的的特殊性。作为权利质押标的的收费权，这种收费权只能是一种预期的利益，与股票、票据、存款单作质押担保是不同的。这种权利实际上是一种投资收益权，其收益是通过收费权来体现的。但作为投资收益的收费权仍是一种财产权，与政府为了实现某种经济职能而实施的行政管理收费权有着本质的区别。前者是一种财产权，后者是一种行政权。

其二，未来收益不确定。收费权是一种期权，不是既得权。但这种权益存在客观现实的可能性，而且由于收费权的价值收益的影响因素很广，这种预期经济收益的经济价值也就难以确定。

其三，程序的特殊性。收费权是一种法定权，这种权利并不是权利人原始具有的，而是依附一定的行政权力，通过国家有权机关的批准或特许而获取的权利。因此，收费权质押必须有行政上的许可和权利当事人的同意，这是该种权利得以质押登记的前提，也是贷款银行质权得到可靠保障的前提。

(二)民办学校收费权质押

1.民办学校收费权可用于质押担保

学校收费权能否用于质押，目前学界和实践普遍采取否定的态度。主要理由如下:

一是法律依据不足。目前我国物权法所列举的可质押权利中并未包含学校收费质押权，我国担保法司法解释第53条规定:“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可认定抵押有效。”但是学校哪些是教育设施的收费，哪些是教育设施以外的设施产生的收费，其界限很难分清楚。以学生公寓为例，应属于后勤服务设施，但如果这些后勤服务设施按该条的规定用于了抵押，还能用于质押吗?如果以建设项目名义质押，又当如何?是否有重复担保的嫌疑?

二是收费权从本质上必须是一种投资收益权。即权利人通过大量资金的投资或由于某种经济原因，才使有关主管部门通过特定的程序，给投资者颁发在一定的时间内享有收费权益的凭证，作为投资者资金投资的回报。这样，就可将用于质押的收费权与行政主管单位由于其行政管理职能获得的收费许可的收费权区分开来。高校的教育事业收费不是一种投资收益，而是教育成本的一种补偿，有行政管理收费权的特性，其目的是保障办学水平的投入。因此，从收费权的本质上讲，教育事业收费权不能作为质押。

三是收费权的行使必须具有一定的独立性。该种权利的行使不能依赖于任何其他权利要素。如果该权利的行使是以享有其他权利要素为前提的，则该种权利不得用于质押。高校教育事业收费权的行使没有独立性，因为学费收费权的行使与学校作为教育单位这一特殊的权利主体是分不开的，教育收费的首要任务是保证教育秩序的正常进行。同时，教育部关于高校“收支两条线”的财务管理中明确学费收入必须先上缴财政，再由财政以拨款下达。高校收费缺乏独立性，故教育事业收费权不得用于质押。

但笔者认为，民办学校不同于公立学校，其收费权可以用于质押担保。

一是民办学校本质上具有投资办学的特征。从我国民办学校产生发展的历史轨迹和现实运行基础来看，与国外、境外主要以个人和营利组织捐赠资产兴办的私立学校，以及由教会、慈善基金会兴办的私立学校不同，我国民办教育的本质特征在于投资办学。^[8]一个重要原因在于改革开放以来，我国教育需求与政府供给关系严重失衡。社会对教育的需求旺盛，而政府财政投入严重不足，公办高校难以满足人们的教育需求。在这种情况下，催生了大量以投资办学为主的民办学校。最终《民办学校促进法》规定了“合理回报”制度，并把它置于“扶持与奖励”一章中。政府客观上赋予了举办者有限地“分红”和营利权利。从这个角度讲，民办学校收费权是可以作为质押的。

二是学费等收费权构成了其主要的收入来源。之所以反对收费权质押，一个很重要的原因在于该种权利的行使依赖于任何其他权利要素。公立高校的事业型收费与学校作为教学单位职业特殊的权利主体是分不开的，其收费采取“收支两条线”，即明确学费收入必须先上缴财政，再由财政以拨款的形式下拨，因此高校的收费权缺乏独立性，不能用于质押。相反，民办学校的收入来源主要包括创办者的少量投入、学费滚动发展、企业或个人投资以及社会捐赠。根据调查，以“创办者的少量投入、学费滚动发展”的共有128所，占总样本的60.38%，以“以企业或个人投资为主”的共有62所，占总样本的29.25%，两项共计达89.63%。这说明民办学校是以创办者投入和学费收入为主要经费来源的，而以社会捐赠为主或其他方式为主等占民办学校经费来源的比例非常低。^[9]同时，根据《民办教育促进法》对民办学校的界定，实质上政府对民办学校并没有财政拨款的义务，其收费权的行使具有一定的独立性。从这个意义上，民办学校的收费权可用于质押。

三是实践中收费权质押也在一些地方得到了承认。据不完全统计，目前云南、贵州、江苏、山西、浙江、重庆以及泰安、唐山等省市已制定并下发地方性法规或地方规范性文件，明确规定了民办学校可以用收费权作质押向银行申请贷款。

2.民办学校收费质押权的行使

民办学校收费权质押主要包括学校收费权、新生收费权、事业性(学费、住宿费)收费权、收费许可证等多种方式出质的情况，内容包括学校的学费、书杂费、图书押金、住宿费等，其他的学校收费权还可能包括考试费、择校费等。为防范收费权质押业务过程中的法律风险，建议采取以下措施，合理规范民办学校收费权质押行为，积极拓展民办学校融资通道。^[10]

其一，关注授信对象教育收费权的可质押性。对于可出质的权利，物权法认可的权利中包括应收账款以及法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。《应收账款质押登记办法》也界定应收账款包括收费权。但《应收账款质押登记办法》效力级别属于“部门规章”，层次偏低，导致实践中各地执行标准不尽统一，且各地方政府对于民办学校教育收费权质押的态度和意见也尚未统一。建议在接受授信对象教育收费权质押前，应查阅所属地政府对教育收费权质押的规定，确认教育收费权的可质押性，避免在日后执行过程中遭遇到地方性政策障碍。

其二，确认收费权据以产生的基础物上是否存在权利瑕疵。收费权不是一种对物的直接支配权，而是一种附属于特定物之上的收取费用的权利。若据以产生的基础物已优先为第三方设置某种权利或存在纠纷，则表明该基础物存在权利瑕疵。此时，基础物被第三方优先占有或取得，银行的收费权质押将会被悬空成为镜花水月。

其三，收费权质押应获得授信对象主管部门同意认可。不同类型的学校设立时的审批单位也存在差别。学前教育、义务教育及学历教育类学校，其设立由教育行政部门审批;职业资格(技能)培训类学校，其设立由人力资源和社会保障行政部门审批。对于学校的收费权质押，出于审慎，在接受质押前最好能取得相应主管部门同意其办理质押的书面文件。

其四，办理收费权质押电子登记。收费权质押应按物权法、《应收账款质押登记办法》的要求，按照与出质人签订的协议，通过中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统办理质押登记。

其五，关注收费收入账户质押风险。虽然民办学校收费不像公办学校，需按财政“收支两条线”对学费进行管理，于收到时及时上缴财政专户，在使用资金时再向财政提出书面申请，但民办学校学费支出也并非完处于学校随意支配范围之内。以较为典型的民办学校账户监管合作方式为例，教育主管部门、民办学校、学费收入账户开户银行以三方协议的方式约定未经教育主管部门书面同意，学校不得以任何其他理由要求使用办学经费专用账户资金(该账户资金由教育主管部门核定后从学校学费收入账户转入)。这就需要授信银行在接受收费账户质押前充分考虑账户资金划转有可能受到严格限制的条件，评估质押覆盖的充足性。

其六，关注收费权被撤销的风险。学校收费权有较强的行政色彩，在收费权未经依法许可、外部环境发生变化不宜继续收费而继续收费或继续按原价格收费等情况下就有可能被撤销。现实中各类民办学校良莠不齐，日常业务过程中需特别关注民办学校是否有非法颁发、伪造学历证书，违法招生或擅自提高办学层次等违法情形，以防止学校被中止而导致收费权被撤销。

其七，防范收费权基础物灭失的风险。借款对象的还款来源是学费收入，而质权的实现也依赖该项收入，由此导致第一还款来源与第二还款来源重合，造成收费权质押担保不具备一般担保的补偿、保障功能。为防范收费权基础物(主要是校舍等)遭受自然灾害或人为损害导致收费权的灭失或收费收入的下降风险，可要求出质人办理基础物财产保险，明确贷款人为赔偿权益的第一受益人。

其八，关注抵押财产的独立性及处置便利性。对于法律允许抵押的财产应尽量选择位于借款人校园之外的独立财产。虽然学校以其教育设施以外的财产为自身债务担保的效力得到法律认可并予以保护，但由于受到“教育用地不得用于其他用途”的法律限制，抵押资产的处置条件较为苛刻，会增加处置工作的难度。另外，由于义务教育在我国属于“国家必须予以保障的公益性事业”，公益性强、利害关系人众多、对民办义务教育阶段学校抵押财产的处置将会面临社会责任承担的问题，为银行不能承担之重。因此，实务中不宜接受该类学校有关的财产抵押。

【注释】

[1]《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》第27条规定:“共同举办的民办学校，举办者之间可以相互转让其全部或者部分举办权。民办学校举办者转让其举办权的，在同等条件下，其他共同举办者有优先受让权。”

[2]Willam.Meade Fletcher，Cyclopedia of The Law of Private Corporation［M］.New York:Clark Boardman Callaghan，1995:35—36.

[3]高翔.民办学校不应适用股东诉讼制度——重庆二中裁定程建诉常淞柏等股权转让案［EB/OL］.(2006－6－20)http://china.findlaw.cn/info/case/dqal/160125.html.

[4]张万朋，王千红.对我国高等学校合并的产权经济学分析［J］.现代大学教育，2004，26(6):15—18.

[5]卢彩晨.民办高校退出:从“自灭式”到“并购式”［J］.教育发展研究，2008，28(24):85—89.

[6]王利明.收费权质押的若干问题探讨［J］.法学杂志，2007，27(2):39—46.

[7]曹立.对我国高校担保政策和教育事业收费权质押的思考［J］.财政监督，2007，6(4):41—42.

[8]邬大光.投资办学:我国民办教育的本质特征［J］.浙江树人大学学报，2006，5(6):1—4.

[9]胡卫，董圣，方建锋.民办学校资金来源及债务情况调查［J］.教育发展研究，2012，32(Z1):13—14.

[10]范江波.关于对民办学校授信业务收费权质押及财产抵押有关问题的思考与建议［J］.时代金融，2014，34(7):38—39.