传统计划经济体制下工程项目管理组织模式

从新中国成立至20世纪80年代,我国固定资产投资基本上是由国家统一安排计划、统一财政拨款。在当时我国经济基础薄弱、建设资金和物资短缺的条件下,这种方式对国家集中有限的人力、财力、物力进行经济建设起到了积极作用。当时的工程项目建设管理组织模式主要采用工程建设指挥部制和建设单位自营自管制两种形式。

1.工程建设指挥部制

工程建设指挥部一般是在前期工作阶段先成立项目筹建处,在工程开工前正式组建。指挥部由项目主管部门从本行业、本地区所管辖单位中抽调专门人员组成。对一些投资规模大、协作关系复杂的大型项目,在指挥部之上还要成立由中央部门和地方主要领导参加的项目建设领导小组。

工程建设指挥部全面负责从项目建设前期直至投产验收的组织管理工作。其主要职责是:认真贯彻执行国家有关投资与建设的方针、政策、法规、规范和标准,按照国家计划和批准的设计文件组织工程建设,统一领导、指挥参加工程建设的各有关单位,确保建设项目在国家核定的投资范围内,保质、保量、按期建成投产,发挥效益。工程建设指挥部组织形式如图3-3所示。

图3-3 工程建设指挥部组织形式

由于工程建设指挥部是政府主管部门的派出机构,又有各方面主要领导组成的领导小组的指导与支持,因而,在行使建设单位的职能时有较大的权威性。实践证明,工程建设指挥部在我国工程建设史上发挥了巨大的作用。但同时应看到,这种管理模式存在着以下弊端:

(1)工程建设指挥部不是一个独立的经济实体,缺乏明确的经济责任制约。指挥部拥有投资建设管理权,却对投资的使用和回收不承担任何责任。也就是说,作为管理决策者,却不承担决策风险。

(2)工程建设指挥部是一个临时组建的机构,并非是一个专业化、社会化的管理机构,人员的专业素质难以保证,导致工程建设的管理总在低水平线上徘徊。

(3)工程建设指挥部管理模式基本上采用行政管理的手段,过于强调管理的指挥职能,忽视了客观经济规律的作用和合同手段。

由于这种传统工程项目管理模式的不足,使得我国工程项目管理水平和投资效益长期得不到提高,建设投资、质量目标失控现象时有发生。

2.建设单位自营自管制

在建设单位内部设立固定或临时基本建设管理机构,是建设单位进行工程建设活动普遍采用的一种组织管理模式。采用这一形式多是一些规模较大、建设任务多的大中型企业。有的企业不仅拥有较强的项目管理班子,而且还有自己的设计、施工队伍;有的企业只拥有较完整的项目管理机构,设计、施工队伍则需要通过招标形式进行选择。建设单位自营自管制组织形式如图3-4所示。

图3-4 建设单位自营自管制组织形式

与指挥部不同的是,企业的基建管理机构一般不独立对外,有关建设方面的问题都以其企业的名义进行联系。但从企业基建管理机构的工作内容上看,它实际上行使着建设单位的职能,因而其职责和任务与指挥部大体相同。

建设单位自营自管制的主要优点是:建设与生产紧密结合,可减少建设与生产部门之间的矛盾,可以充分利用现有企业的资源和有利条件,加快建设速度。对自属设计队伍、施工队伍的调动也比较灵活。不足之处是:企业集生产单位、建设单位两种职能于一身,往往无法正确核算生产与建设的效益;基建管理人员专业化程度低,不利于积累建设经验。此外,自己拥有设计、施工队伍的企业,易吃企业内部的“大锅饭”,在建设任务不足时,这些队伍的存在可能成为企业的包袱。