计划经济体制和计划管理体制

三、计划经济体制的形成

在实施优先发展重工业战略的第一个五年计划期间，随着社会主义改造的逐步完成，我国的生产资料所有制由以全民所有制为领导的多种所有制并存的结构，转变为社会主义公有制占绝对优势的多种所有制并存的结构。与此同时，社会主义集中统一的经济管理体制也逐步形成和建立起来。

我国高度集中统一的计划经济体制的产生，具有特殊的历史背景，是一定历史条件的产物。第一，新中国成立后，为了迅速实现政治上的统一进程，同时也为了迅速恢复国民经济，有计划地建设社会主义，为了实现对生产资料私有制的社会主义改造，在客观上需要建立起一套统一的计划体制。第二，在长期的新民主主义革命时期，中国共产党领导下的革命根据地和解放区处于被敌人包围和分割的状况，因此在经济上逐步形成了“统一领导，分散经营”的方针，货币流通多样化，收支也具有高度独立性。尽管在1949年后党和政府统一了全国的财经格局，但长期革命战争中形成的自给自足、各自为政的管理制度以及战时共产主义供给制的传统诸如平均主义等思想还具有深刻的影响力。在这种情况下，建立集中统一的计划经济体制也具有相当程度的迫切性和重要意义。第三，新中国成立后，我国在恢复和发展国民经济中遇到的重大困难之一，便是缺乏管理经济的经验。在此情况下，我国积极借鉴和学习苏联的社会主义模式，尤其在建立现代工业、基本建设、计划管理和物资分配等方面的体制，基本上照搬苏联的现成模式。此外，中国几千年农业社会形成的自然经济的深刻影响，为了适应朝鲜战争的需要，以及思想观念上将社会主义等同于计划经济等因素，共同促成了中国计划经济体制的形成。1954年9月，一届全国人大一次会议制定和通过的《中华人民共和国宪法》规定：国家用计划经济指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。这是我国第一次从宪法的高度上把计划经济规定为国家经济体制的形式。1955年7月，“一五”计划在一届全国人大二次会议上获得通过，标志着高度集中的计划经济管理体制在我国的正式确立。计划经济体制的内容主要包括以下几个方面：

（一）计划体制。“一五”实施期间，国家对国营经济实行“统一计划、分级管理”的原则，对整个经济实行直接计划和间接计划相结合的计划制度。对于国营企业和公私合营企业，实行直接计划，国家下达指令性计划，主要生产资料由各主管部门按计划供应，产品则由商业和物资部门收购或调拨。对于农业、手工业、私营企业则实行间接计划，国家主要通过各种经济政策、经济措施、经济合同等手段把它们的经济活动纳入国家计划，所需生产资料通过市场供应。“一五”期间，国家编制的计划包括农业、工业、运输、邮电、商业、对外贸易、文教、卫生、科学研究、城市公用事业、地质勘探、基本建设、劳动工资、成本或流通费、物资供应、国家储备和综合财政等17种。计划指标比较齐全，计划范围非常广泛，几乎包括了所有关系到国计民生的主要产品的生产和分配。而且随着社会主义改造的基本完成，直接计划的范围不断扩大，指令性计划不断增加。从1953年到1956年，国家计委统一管理、下达计划的产品，从115种增加到380种，这些产品占工业总产值的比重在60%左右，对农产品采购的计划一般也占到采购总额的70%左右。

（二）工业体制。1953年以前，工业企业除华北地区外，基本是由各大行政区管理的。1954年撤销大行政区后，大型国营企业陆续收归中央工业部直接领导。到1957年，中央各部门直接管理的工业企业，从1953年的2800多个增加到9300多个，户数约占中央和地方管理工业企业总户数的16%，而产值却占49%。国家对工业企业下达的指令计划有总产值、主要产品产量、新种类产品试制、重要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、职工总数、年底工人到达数、工资总额、平均工资、劳动生产率、利润等12种。国营企业的利润和基本折旧基金全部上缴国家，纳入国家预算。企业所需的基本建设投资及技术措施费、新产品试制费、固定资产购置费等均由财政拨款解决，企业只拥有少量的奖励基金和福利基金。

（三）财政体制。1953年，为了适应县（市）一级经济和社会发展的需要，国家划分为中央、省（市、自治区）和县（市）三级财政。实行统一领导、划分收支、分级管理的体制，即在中央统一领导和计划下，确定财政制度，划定职权范围，分级管理，层层负责。为适应当时国家需要集中主要财力进行重点建设的实际情况，“一五”时期的绝大部分资金都集中在中央这一层面，中央财政占到财政总收入的80%，包括省和县两级在内的地方财政只占到20%。在财政总支出中，中央占75%，地方只占25%。

（四）基本建设体制。“一五”期间，基本建设项目中的绝大部分，直属中央各工业部门管理，投资和建设任务由中央各工业部门直接安排。少数地方建设项目，如地方工业和城市建设，则分由地方工业部和城市建设部直接安排。在此期间，大型基本建设项目由国家建委审核，报国务院批准；中型项目由中央各主管部或省、市、自治区审批，小型项目则由各部或省、市、自治区自定审批程序。在“一五”期间预算内基本建设拨款中，属于中央项目的占79%，属于地方项目的仅占21%，同期国家投资约占基本建设总投资的90%，基本建设拨款大部分都集中于国家预算内和中央。

（五）物资体制。全国重要的生产资料，实行中央统一分配制度。中央统一分配的生产资料中，按其重要程度，又划分为国家统一分配的物资即统配物资（如钢材、铜、铝、铅、锌等几种有色金属，木材、水泥、煤炭、汽车、金属切削机床、工业锅炉等），以及各中央部门主管分配的物资即部管物资。中央和省、市管理的国营企业、公私合营企业等，对凡属中央统一分配的物资，均纳入国家物资分配计划，实行统筹统支，平衡分配。对于企业生产建设所需的统配、部管物资，基本上按照企业的隶属关系，即按条条为主的体制进行分配。1953年，中央统一分配的物资为227种（统配112种、部管115种），此后的各个年份里，物资分配的目录也逐渐扩大，到1957年已增加至532种（统配231种，部管301种）。

（六）劳动工资体制。“一五”时期，在劳动管理上，最初是实行多条渠道、多种形式和多种办法，介绍就业与自行就业相结合的劳动就业制度。后来则逐步扩大统一分配的范围，直到完全被统一安排、统一分配所取代。职工人数计划由国家逐年批准下达，劳动计划和劳动管理权集中于中央。在工资管理体制方面，1954年以前是分散管理，没有统一的工资制度，职工的分配制度是供给制和工资制两种制度并存。1954年大行政区被撤销后，工资管理集中到中央劳动部统一管理。1955年，将供给制一律改为工资制，统一了国家机关工作人员的工资制度。1956年全国工资改革会议决定，实行直接以货币计算的工资标准；统一制定国家机关、事业、企业的工资标准；职工工资标准、职工定级以及升降制度均由国家统一规定，地方和企业都无权决定。

（七）商业体制。新中国成立初期，我国实行高度集中的管理体制，统一管理，统一经营，物资大调拨，资金大回笼。1953年起开始实行统一领导、分级管理的体制，主要内容是：对国营商业企业核定资金，实行经济核算制；按经济区域设置三级批发机构，实行分级管理，按合理流向组织商品流通；下放管理权，将以专业系统为主的管理体制改为专业系统与当地商业行政部门双重领导的体制。由于“一五”初期我国的经济结构中还存在着相当比重的私营商业和个体商贩，国家对其则采取了经销和代销等形式，纳入国家计划的轨道。社会主义改造完成后，为适应经济机构中还存留有合作商店、小组网点和个体网点等形式这一情况，国营商业又增设了一些专业公司，按行业归口，负责对它们的组织领导工作。

（八）物价体制。新中国成立初期，农产品收购价格和市场消费品批发价格均掌握在中央贸易部，主要涉及粮棉、食盐、煤炭等重要产品的收购价、批发价、地区差价和批零差价，而零售价则由各大区按照规定的地区差价和批零差价作价。1953年到1956年间，农产品收购价和市场物价归商业部统一管理。商业部管理物价方针以及主要产销市场和有关国计民生的大宗商品和进口的主要商品价格，规定和掌握地区差价、进销差价、批零差价、季节差价等作价原则和方法。1954年大区撤销后，主要商品价格归商业部管理，次要商品价格下放给各省、市、自治区管理。当时价格归商业部管理的品种范围有所扩大，重工业产品的价格从1953年起开始学习苏联，实行统一定价，由国家计委成本物价局管理。

（九）外贸体制。1952年，对外贸易部成立，集中领导和统一管理全国的对外贸易，并按照各大类商品分工经营的原则，又陆续成立了若干专业进出口公司，总公司归外贸部领导，各口岸和内地的分公司则由相关的总公司和当地外贸局双重领导。全国的进出口业务集中由各专业公司经营，其他部门和单位均不能直接对外进行交易。而进出口交易也主要按照国家计划进行。进口计划由国家计委根据需要和可能制定，出口计划则由外贸部根据国家计委关于国民经济计划的要求，与中央各部、各地区进行协商后编制。计划带有强烈的指令性，不得任意变动，如需修改要逐级上报，并由国务院核批。

总体而言，我国社会主义的计划经济体制是在“一五”期间，遵循从分散到集中的方向逐步建立起来的。随着社会主义改造的完成，到1956年，初步形成了以生产资料公有制为基础，以大统一小自由、大集中小分散为原则的社会主义经济体制。这种体制基本上适应了生产力发展的需要。在当时经济发展水平不高、经济结构比较简单的条件下，适当强调集中统一，有利于把有限的资金、物力、人力和技术力量集中起来，保证经济和社会的重点建设。在此期间，我国经济的迅速发展和工业化初步基础的确立，既体现了社会主义的制度优越性，又体现了计划经济体制的历史优越性。但这种体制肇始于我国缺乏充分的建设经验的特定局势中，我们党对经济运行的客观规律缺乏足够清醒和清晰的认识，尤其对集权和分权的关系处理得不够恰当，因此，在经济体制形成与运作过程中逐渐产生了所有制越来越单一、中央集权越来越大、对地方和企业的管理越来越僵化等不良倾向。这种倾向不仅对当时的经济和社会发展产生了一定的消极影响，而且也深刻地制约着此后几十年中国的发展路径。