嘉道年间（1796—1850）为官的陶澍（1779—1839）被称为“楚材之盛第一人”。23岁时，他考中进士，步入仕途。近40年的宦旅生涯，他从一名翰林院编修一步步升至福建按察使、安徽巡抚，再到两江总督。无论在哪个岗位上，他都尽职尽责，全心全意为百姓造福。为官期间，陶澍除恶安民、抗灾救灾、兴修水利、整顿财政、治理漕运、倡办海运、整治治安、兴办教育，成为受百姓称颂的一代好官。他在两江总督任上时，看到两淮盐业弊端丛生，便力排众议、锐意改革，通过了推行票盐制，推动了两淮盐政的发展。
两淮盐政弊病
乾隆年间，震惊朝野的两淮盐引案案发，一大批朝廷要员牵涉其中，因此获罪。这场持续时间长、涉及人员广的巨大贪污案，暴露了繁荣之下的两淮盐业的弊病。乾隆对涉案官员都予以了严惩。迫于两淮盐商的特殊地位，乾隆虽然对盐商们网开一面，但是他也深知，两淮盐业中的纲法制度和总商制度已经到了不得不改革的地步。
在原有的制度下，盐商们的浮费开销过于庞大。除了正常的盐税外，盐商们还得承担政府的各项杂务开支，政府在修建学校、兴办慈善事业等很多方面也要依赖他们的捐款；盐商们将食盐运送到各个销售口岸的过程中，也是受尽了官员们借各种名目施行的盘剥。此外，清政府为方便缉私，将运盐路线固定化，淮南盐场通州、泰州两属因河道淤塞、江潮倾灌，给运盐造成极大不便，但是朝廷却拒不变通运盐路线，这无疑也加重了两淮盐运的成本。
到了嘉道年间，两淮食盐开始陷入运销困难、引额壅积的困境，盐商困乏倒闭，课额积欠众多。这些问题交织在一起，使得曾经辉煌的两淮盐政日暮途穷，改革势在必行。
陶澍毅然改革
两淮盐政的弊病并不是一天两天形成的，这些问题本身十分复杂，又牵扯太多的既得利益者。究竟谁有这样的魄力，能成为两淮盐政改革的推动者？两淮盐政的出路又在何方？历史选择了陶澍。
陶澍尚书第
道光十年（1830），清政府署理陶澍为两江总督，命他深入调查两淮盐政之弊，一场废引改票的盐政改革序幕从此拉开。陶澍力主“除积弊即以兴利”的改革措施：通过裁减浮费、减轻课税来减轻盐商负担；裁革专商，刷印三联票，试行票盐制——即让民贩凭票在试行州县自由贩运食盐；此外，改变运盐通道，减少相关手续，通令官吏不得在口岸稽留需索，大大提升了运盐效率。
陶澍的改革主要针对两淮盐政的弊病而行，其目的在于革除垄断、降低成本、提高效率。本来两淮的盐务积弊，淮南、淮北都很严重，而且从某种程度上说，淮南之弊更甚于淮北，但清政府在改革之初，顾虑重重，唯恐改革失败，故而只允准陶澍的票盐制改革在淮北地区实行。
陶澍改革的继承者
陶澍在淮北地区推行改革之后，票盐制的优势很快显现出来。首先是盐价大减、盐质更纯；其次，商贩争运，私贩受到遏制；在票盐畅销的同时，清政府的盐税收入也得以增加，改革成效十分显著。
官盐发票
道光二十八年（1848）前后，长芦盐区亦在河南20州县改引为票。道光二十九年，时任两江总督的陆建瀛借武昌塘角大火烧毁淮南盐船之事，抓住有利时机，仿效淮北之成例，在淮南改行票盐。咸丰元年（1851），户部调查全国各盐区的食盐运销情况，总结了票盐制相对于引案制的六项有利之处，充分肯定了陶澍始推的票盐法，废引改票从此在全国范围内推行开来。
陶澍始推行票盐制，目的在于革除专商对盐引的垄断。但是，票盐制发展到后期，还是走上了专商引案制的老路，种种弊端随之而生。客观来看，因为陶澍的改革发生在封建王朝的晚期，到最后终究还是逃脱不了复归旧制的命运。这样，中国传统盐业的辉煌也只能伴随着封建王朝的没落走向衰亡。
虽然逃脱不了历史的宿命，但是陶澍能在那样的时刻力排众议、力挽狂澜地改革沉积已久的弊病，其勇气和智慧实在令人钦佩。陶澍死后，老搭档林则徐为他献上了这样的挽联：“大度领江淮，宠辱胥忘，美谥终凭公论定；前型重山斗，步趋靡及，遗章惭负替人期。”百姓也不会忘记这位勤政为民、兢兢业业的好官，在两淮盐业重地的海州（今连云港）地区，人们专门为他修建了祠堂。
陶林二公祠
长芦盐区
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