建议尽快出台《收费公路特许经营法》或《收费公路特许经营条例》

现实问题一：缺乏一部统一的国家法律或法规；法律、法规、地方性法规及规章之间的协调性差，内容多有矛盾之处。

1．立足中国现状研究问题一

当前我国关于高速公路中央层面的立法只有《公路法》《收费公路管理条例》以及《道路交通安全法》，地方上除了西藏、新疆、宁夏等省级行政区域没有指定地方性法规或政府规章外，其他各省级行政区域都制定了相关的地方性法规或规章，当出现地方性法规、地方政府规章与法律和行政法规的内容冲突时，效力位阶低的法律要服从效力位阶高的法律，而中央层面的法律法规原则性过强，这造成了高速公路的治理在现实中无法可依的局面。发生法律效力位阶冲突时，可行方法有二，一是对上位法进行完善，二是对下位法进行修改。但是我国的立法程序比较严谨，一般的立法程序是立项、起草法案、进行调查研究、形成草案框架、达成主要意见、起草法条、形成送审稿、提案机关讨论决定形成法律案、决议、颁布实施，同时关系民生的法律还要经过召开听证会等程序，如果每个地方都制定《某某省（自治区、直辖市）高速公路特许经营条例》，或者对《某某省（自治区、直辖市）高速公路管理条例》进行完善，肯定会浪费很多立法资源。并且高速公路的管理是一项错综复杂管理活动，是一个由“人、车、路、运和安全管理”等要素组成的具有内在紧密联系的整体。既有国家行政管理活动的性质，又涉及高速公路管理企业这种社会经济组织的管理内容，这种管理的统一性、完整性、多头性和复杂性，要求国家以法律形式对高速公路道路交通的技术、经济管理，与道路交通安全、秩序管理，以及高速公路经营实体（企业法人或者事业法人）的经营管理行为等多项内容加以规范和保障，以实现人流、物流的畅通和安全高速运行^[14]，如果要对《公路法》《收费公路管理条例》以及《道路交通安全法》进行修改，将有关高速公路的所有事项纳入其中，不仅工程量浩大，而且容易造成法律体系不清的问题。

如果有一部统一和内容详细的《收费公路特许经营法》或者《收费公路特许经营条例》，那么不但可以解决法律的冲突问题，节省很多立法资源，而且由中央层面进行统一的高速公路立法，可以在很大程度上避免各地立法中的地方保护主义倾向和部门利益主义倾向^[15]。

2．基于中国问题研究借鉴西方法律制度

国外许多国家为了规范高速公路特许经营，都制定了相关的全国立法。如日本，由于其经济高度发达，法制健全，并很早就实行“脱亚入欧”政策，所以其许多体制是学习西方的，并且集合东方的文化，对于我国完善高速管理体制有一定的参考价值。日本除《公路法》外，还制定了《道路建设特别措施法》《高速公路干道法》等二十余部公路专门法，保障了公路特许经营规范化运作；法国制定了《高速公路特许经营法》，对公路特许经营公司和政府的权利和义务进行详细划分，明确公路特许经营公司可以拥有征地、收费、要求政府提供担保等特殊权利，对国内实施公路特许经营起到了强有力的保障作用^[16]。

3．符合我国法治实际的解决方案

笔者认为，国应尽快出台一部《收费公路特许经营法》或者由国务院制定一部《收费公路特许经营条例》。法律或法规的名称为什么采用《收费公路特许经营法》或《收费公路特许经营条例》，是因为如果采用《高速公路特许经营法》或《高速公路特许经营条例》，会造成法的周延小，因为在以后的经济发展中，除高速公路以外的其他公路，也有可能采用特许经营的方式。

其中的法律条款可以借鉴意大利的高速公路法律体系，应在高速公路的交通管理、路政管理、经营管理、收费管理、损坏赔偿、法律责任等，具有覆盖性、可操作性、系统性。在高速公路的宏观管理体制、管理模式、国家各行各业相关法规，应注重协调一致。使高速公路的管理体制、道路建设与维护、车辆标准、驾驶规定和证照、行车规则、处罚等内容在法律条款中有所体现^[17]。总之，法律或法规的内容应覆盖面很宽，规定很细、很明确，使行政机关基本上事事有法可依，依法行政。具体来说，法律或法规的内容应涵盖以下几个方面：一是公路特许经营公司的法律地位、准入条件；二是公路特许经营的主管部门、审批权限、审批时间、审批程序；三是公路特许经营权的内涵、授予形式、授予期限；四是公路特许经营公司的权利义务、政府的权利义务及监管职责；五是公路特许经营优惠政策与政府担保范围；六是特许经营协议的主要内容、争议解决方式和法律适用原则；七是高速公路的路政管理和管理监督；八是高速公路的信息公开；九是相关法律责任^[18]。

当前，我国的高速公路法律体系出现了很多问题，如果针对每个问题出台一部法律或法规或部门规章，是不现实的，也是不可能的。既然笔者主张我国应该尽快出台《收费公路特许经营法》或《收费公路特许经营条例》，就应该将有关高速公路的多方面内容纳入其中。出台《收费公路特许经营法》或《收费公路特许经营条例》，弥补高速公路关键内容的缺失和明确高速公路的运营管理体制。这样不仅能够解决高速公路立法体系的现有问题，还有利于解决立法的成本。如果《收费公路特许经营法》或《收费公路特许经营条例》因为多方面的因素暂时不能制定，也需要对我国的现行立法进行修改，完善相关法条，增加相关内容。

同时，笔者认为，出台《收费公路特许经营法》或《收费公路特许经营条例》，因为法律位阶效力高，其中用专章明确规定高速公路特许经营权的法律属性，到底高速公路特许权人的权利是来自行政授权、行政委托还是仅辅助执法与派驻中的行政命令，法律属性的明确，不仅保证了法律体系的完整，而且有利于高速公路特许经营制度的整体架构。