国有企业改革全面铺开开始时间

中国的国有企业是适应推行重工业优先发展战略的需要发展起来的,政府始终将国有企业特别是大中型国有企业视为推行传统发展战略目标的基础力量。在经济改革中,在小型国有企业和非国有企业逐步进入市场,经营机制逐步改革的同时,国有大中型企业的改革却受到发展战略目标的束缚,步履艰难。因此,本节讨论的重点,是国有大中型企业改革的难点。当我们使用国有企业这个概念时,指的也是国家视为国民经济主导力量的大中型企业。

中国经济改革伊始,国有企业的改革就居于中心的地位。总括地讲,国有企业的改革始终是沿着放权让利这样一条线索推进的。这种改革思路,是针对传统经济体制下以统一计划、统收统支、统购包销为特征的微观经营机制缺乏效率与活力而得出的。放权让利式的改革也确实取得了一定的成绩。随着企业留利比例的增大,其经营活动中的利润动机增强,促使其改进技术、创新产品,并面对市场需求进行生产。这些措施推动了资源配置制度的改革,也在一定程度上促使宏观政策环境改革。此外,企业将留利自主地用于企业发展、职工福利和劳动奖励,增强了职工的劳动积极性和经理人员提高管理效率的努力。一个意外的收获是一些企业将一部分留利投向在传统发展战略下受压抑的部门,形成增量改革的资源。

从国有企业迄今为止的改革,我们可以观察到两种效应。从企业激励机制与企业效率的角度,我们发现了国有企业改革的积极效果。例如,一项关于国有企业的调查表明,国有企业通过放权让利式改革,其利润分成比率、市场参与程度和市场化指数,在20世纪80年代后期呈同步提高的趋势。③然而,按照所有者标准来观察,作为国有资产所有者的国家,在这种放权让利式改革或后来演变成的产权改革中,其权益却受到越来越多的侵蚀。

国有企业及其特殊的治理结构是重工业优先发展战略的产物。改革以前,为了发展在市场经济条件下不具有自生能力的重点产业,产品价格和生产要素价格都被扭曲。在竞争的市场不存在的条件下,没有一个可为企业经营状况的评价作参照的平均利润率,则每个企业的利润水平就不能充分反映企业经营好坏的信息,也就不能作为评价企业经营状况的充分信息指标。要获取企业的开支是否合理,利润水平是否真实,以及能否保障所有者的利益等等信息,其费用十分高昂。

这种在企业经理人员与所有者之间的信息不对称,使得所有者与经营者之间的激励不相容成为一个难以克服的问题,而责任的不对等则会进一步加强这种倾向。在产业和企业之间的要素报酬率存在很大差异的传统体制下,如果国有企业拥有经营自主权,它们就有可能将可支配的资源配置在要素边际报酬率高的地方。④这样的边际调整显然会干扰重工业优先发展战略的实施,打乱整个计划经济体制下的均衡。而且,经理人员也可以利用信息不对称的方便,作出对自己有利而损害国家的经营和分配决策。

既然国有企业建立的前提就是竞争市场不再存在,国有企业建立的目的又是控制企业的生产剩余,所以,从保证国家发展战略目标的内在要求出发,国有企业理所当然是不能拥有经营自主权的。换句话说,为了最大限度地减少国有资产被侵蚀和剩余被流失的机会,唯一可行的治理办法就是最大限度地剥夺国有企业的经营自主权。国有企业所需的投资和其他生产要素由政府无偿拨付,所生产的产品及其规格、数量和产品的调拨或销售由政府计划决定,从财务上实行统收统支,利润全部上缴,亏损全部核销,是在扭曲的宏观政策环境和高度集中的资源配置制度下,监督成本最低的制度安排。事实上,国有企业的管理体制就是按照这样的逻辑形成的。正是因为如此,传统体制下虽然经历过数次下放（给地方）与回收（到中央）的回合,但由于传统经济体制的内在逻辑,经营权从来没有真正下放到企业。

1979年以后的改革,在微观效率和激励机制方面终于有了实质性的改进。然而,一方面赶超战略没有根本改变,为了支持已经建立起来的不具自生能力的重型国有企业,宏观政策环境的改革进展较迟缓,成为滞后的改革部门；另一方面以放权让利为中心的企业经营机制的改革和资源配置制度的改革已比较深入,成为超前的改革部门。这就造成整个经济中制度结构的不协调,企业改革虽取得了一些成果,但也出现了一系列严重的矛盾。

改革不配套直接造成国有企业面临着一系列沉重的政策性负担,使其不能处于与其他类型企业相同的竞争地位。换句话说,由于重工业优先发展战略尚未彻底改变,在非国有经济调整扭曲的产业结构的同时,国有企业则承担着继续履行传统发展战略目标的责任。这种责任表现为国家加诸其上的三个主要负担。

首先,考虑到中国经济中资本仍然稀缺这种现实资源禀赋状况,许多大型国有企业的资本密集程度仍然过高,在竞争的市场经济中缺乏自生能力。由于微观环节改革所创造出的资源增量,主要通过非国有经济部门的配置,进入那些符合资源比较优势的产业,实现了扭曲的产业结构的增量调整。而在经济发展战略尚未根本放弃的情况下,维持一定的重工业比重、体现国家发展战略目标的责任更多地落在国有企业身上。

我们以不同所有制工业企业固定资产净值在全部工业部门中的份额,与其工业增加值的份额相比,表示不同所有制企业的资本相对密集度。1995年国有工业企业的资本相对密集度为1.22,集体企业为0.57,股份制企业为0.96,外商投资企业为0.83,港澳台投资企业为1.03。可见国有企业的资本密集程度仍然较高。如果它们必须按照市场价格支付资金利息并面对市场竞争,特别是与劳动密集型的非国有经济,以及具有资本密集型产品比较优势的发达国家企业相竞争,则难以生存。

其次,国有企业承受着退休职工养老金、其他一系列职工福利支出以及冗员和下岗职工补贴的沉重负担。改革以前,由于国有企业的财务制度是统收统支,企业承担这种种支出全部由财政拨款支付,并不形成沉重的负担。在国有企业管理体制改革以后,特别是实行利改税之后,企业必须自己支付职工工资和退休金。由于企业没有为过去的职工积累起足够的养老基金,与此同时又要承受大量冗员的负担,在出现了职工下岗现象的情况下,政府还要求企业对这部分人员给予补贴,从而形成国有企业过重的财务负担。

根据比较保守的估计,国有企业通常有1/3的冗员；1996年国有单位离退休人员总数为2515万人,其中约一半左右是1988年以前离退休的,接近1/3是1985年以前离退休的,1978年以前离退休的不到6%。目前,大约5.9个在职职工要负担1个离退休人员。由此推算,与根据实际需要雇用劳动力,且无须负担退休职工的养老金的情形相比,现在国有企业要多支付大约46%的工资基金。

20世纪90年代中期以来,城市失业问题日益突出。在中国,失业问题表现为两种形式。一种形式是指通常意义上的失业,即职工离开原来的工作岗位,丧失有收入的工作机会。1997年城镇登记失业率只有3.1%,但据许多调查表明,实际失业率可能达到6%—8%甚至更高。通常登记失业者得到失业保险金作为衣食之源。另一种失业形式被称为下岗,即失业者离开工作岗位但保持与原单位的劳动关系,也就是说,企业以这种或那种形式负担着下岗人员的福利和基本生活保障。所以,在国有企业被政府赋予了社会保障职能的情况下,要么把失业问题内部化,实行工作分享制,要么继续负担失业者的福利和补贴,实际上继续实行工资分享制。

第三,一些国有企业产出品价格仍然扭曲。由于能源、交通、原材料和许多公共服务行业的价格被作为保持重工业优先发展战略低成本的条件,以及担心上游产品价格上涨过快会导致通货膨胀等等原因,尚存的一些价格管制主要存在于大中型国有企业的经营领域。截至1996年底,全国生产资料销售总额中,政府定价的比重仍然占14%,另有约5%为政府指导价。这种控制主要是继续压低上述主要产品和服务的价格。在这种情况下,国有企业往往难以面对非国有经济部门的竞争,更不用说参与国际竞争了。

国有企业面临的主要问题突出地表现为三种结果。首先是严重亏损。1996年国有企业盈利状况是,大约1/3盈利、1/3明亏、1/3暗亏。1997年又出现全行业亏损的情况。其次是国有资产流失十分严重。根据1994年财政部对12.4万家企业清产核资的资料推算,8万多家小企业中,国有权益损失（包括资产净损失、经营性亏损和潜亏挂账等）占国有净资产的比重高达82.8%,中型企业的这一比重为59.4%,大型特大型企业为15.2%。⑤第三是国有企业负债率过高。自从国有企业实行“拨改贷”以来,资产负债率大幅度提高。1980年为30%,1985年为40%,1990年上升为60%,1994年更高达75%。