引入非国有资本参与国有企业改革

相比于国有独资企业，混合所有制企业有诸多优势：第一，提高了公司治理能力，通常民营资本管理与运营效率更高。第二，通过引入民营资本补充企业现金流，有利于企业扩大规模和开拓市场。第三，有利于企业走出去，国有独资企业在走出去过程中，易受政治因素影响，而以混合所有制形式走出去可规避部分政治风险。第四，降低垄断程度，提高市场化水平。引入战略投资者后，决策主体多元化，使得决策机制更加民主与市场化。

因而在国有企业改革中引入非国有资本是非常必要的。《指导意见》中提出了非国有资本投资主体参与国有企业改制国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理的多种形式，包括出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等。同时明确了“同股同权”的原则，切实维护各类股东合法权益。

在2014年7月开启的“四项改革”试点工作中，中国建筑材料集团有限公司（以下简称中国建材）作为推行混合所有制的试点，取得一定成效也存在一定问题。试点前，中国建材便依托于中国建材的大平台，通过不断能整合江苏、福建、四川等地龙头企业，将原本微弱的国有资产变身成为中国建材行业的巨无霸，实现多方共赢。如中国建材的水泥业务，自2006年在港交所上市以来，从近千万吨起步，通过一系列兼并收购，重组水泥企业300多家，重组水泥企业300多家，已经成为全球产能最大的水泥生产商。试点后，中国建材在建材制造、新型房屋、科技服务、新材料等业务板块选定试点实施单位，深入推进混合所有制。从中国建材整体来看，混合所有制水平较高，截至2013年年底，中国建材各级企业中，混合所有制企业数量占85.4%，但是在集团层面混合有限。而且受制于中国建材的自身特点，中国建材的混合所有制改革之路难以成为国有改革的普适样板。首先，中国建材发展混合所有制带有鲜明的企业领导人个人色彩；其次，所属竞争类行业，对于垄断性行业的借鉴意义不大；第三，目前中建材的财务情况对于引入非公经济存在一定压力和挑战。

《指导意见》明确要在垄断性行业中推进混合所有制改革，在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。并且也在保证我国经济、社会安全的前提下，加大了引入外资的力度，依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定，完善外资安全审查工作机制。开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。

目前，在已公布改革方案的20多个省市中，部分提出的混合所有制改革目标如表10-1所示。

表10-1 部分省市国有企业改革方案中明确提出的混合所有制改革目标

从地方国有企业混合所有制改革的目标中可知，大多数省市是依托资本市场，以混合所有制企业的比重为目标的。

同时，对于不同类型的国有企业，混合所有制改革的深度也不应相同，因而需要对国有企业进行区分。首先要区分“已经混合”和“适合混合”的国有企业。

二是区分公益类和商业类国有企业。

对于公益类国有企业提供公共产品和服务，保障城市运行安全，通常不以利润最大化为目的，资金缺口由财政资金补贴。若社会资本对该类企业控股后，可能为追求利润最大化，通过收取过高费用、变更服务模式等方式损害公众利益，违背公益类国有企业宗旨，因而公益类企业更适合国资独有或绝对控股形式，混合所有制改革的力度应较低。应加强引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

充分竞争领域的商业类国有企业以市场为导向，追求利润最大化，国有资本可控股或参股。该类企业引入社会资本后，可发挥社会资本的管理效率优势，提高公司治理能力与市场竞争力。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。

重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。

重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。

江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。

核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。

国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

三是区分集团公司和子公司等不同层级。集团公司层面，在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。子公司层面，对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利，股东依法按出资比例和公司章程规定行权履职。

同时，以提高国有企业的核心竞争力、做强做优做大国有企业为目标，积极鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革。

第一，鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时，除国家另有规定外，一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。

第二，支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与国有企业混合所有制改革。研究制定股份合作经济（企业）管理办法。

第三，有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作，鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，发展混合所有制经济，深度参与国际竞争和全球产业分工，提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求，依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定，完善外资安全审查工作机制，切实加强风险防范。

第四，推广政府和社会资本合作（PPP）模式。优化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进行调整。组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使投资者在平等竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备，建立综合信息服务平台。