推进适应性行政体制改革

行政体制改革是新型城镇的基本动力。适应宁波全域都市化建设的要求，推进行政体制改革是更好发挥政府作用、充分释放市场活力的重大举措。应按照市域统筹、权责匹配、强化执行等原则，加快推进规划、考核、行政区划等领域的改革，最终实现权责一并理、市域规划一张图、政策一个口。

各级政府、各部门间权责难理顺，是造成新型城市化推进缓慢的重要因素。推进适应性行政体制改革，重点就是要将政府、社会、市场三者权力边界厘清，政府要在权力清单范围内依法行政；要理顺各级政府、各部门间的权责，促使责权、事权、财权三者相匹配，在全域都市化的进程中各行其责；要适时推进行政区划调整，重新划定相关行政主体的责权。

理顺政府与市场、政府与社会三者关系，是转变政府职能的核心，也是宁波在以全域都市化为导向的新型城市化进程中必须妥善解决的问题。为此，一是按照党的十八届三中全会的要求，进一步加快政府权力清单制度的建设，力求建立起标准统一、公开透明的政府权力清单体系，即是包括权力清单、权责清单、职责清单、职能交叉清单构成的体系，比较全面地规范审批职能、交叉审批职能、监管职能，着力实现权力清单在正确和统一基础上的科学性，形成行政权力在权域、权杖、权值上的一致。二是进一步深化行政审批制度改革，尤其是要加强对政府权力存量和增量的制度约束。应当建立健全政府权力设置信用监督体系，制定并实施行政审批制度改革专项检查制度，对各级政府、各部门清理权力存量的情况进行实地检查；同时，要制定并实施政府新设权力报告制度，对政府权力增量的情况进行适时监督制约，一经发现有不公开、不上报的新增权力现象，及时制止。三是通过深入转变政府职能和深化审批制度改革，实现政府向企业和社会组织转移管理职能。在这一过程中，必须明确政府向企业和社会组织转移管理职能，转移的不是行政权力；转移的过程是将过去履行这些职能的行政权力进行取消，而不是将行政权力进行移交；必须根本切断政府部门与企业和各类社会组织尤其是中介机构的各种关系。

当前，宁波大市域范围内有县（市）区、乡镇等行政区，还有国家级、省级、市级功能区，而这些功能区又坐落在各行政区内，但是与所在行政区往往又是互不统属，难以形成合力。为此，宁波在全域都市化进程中，要着力理顺行政区和功能区的关系，加快产城融合。对于面积较大的功能区块，应探索赋予其城市管理权限，加快发展城市功能，并可将联系紧密的周边区块划入其管辖范围内，力求建成为具有一定规模的节点城市；对于毗邻城镇的功能区，应深化行政管理体制改革，或是将城镇并入功能区，或是将功能区交由城镇管理，由一套班子来理顺产城关系，谋划发展路径；对于一时难以实现融合的功能区和行政区，应通过建立有效的议事制度，加强两者的统筹协调与整体谋划。

从城市首位度来看，宁波中心城区人口首位度约为5，土地首位度约为6.5，而经济首位度仅为3.62。宁波中心城区在人口、经济总量、就业规模、社会固定资产投资等许多方面指标方面，占全市比重远低于杭州、苏州等城市，中心城市的高端功能能级不高，生产服务水平不能满足县市经济发展需求。基于此，以做强中心城市辐射带动力为目标的行政区划调整势在必行。

从国家导向来看，鼓励通过行政区划调整建设行政主体，宁波可以通过行政区划调整力争缩减一个行政主体；从调整的方向来看，海曙区应进一步扩大其发展空间，奉化应纳入中心城市的范围中来，鄞州区的区域范围需要做适当调整。宁波应借助行政区划调整的时机，大力推进行政体制管理，理顺大市与各区的权责，特别是县改区的区块，应按照区一级的权限推进改革，力求一步到位；对于一些区保留的县级权限，也应按照权责匹配的原则，进一步理顺。

新型城镇化强调遵循城市发展规律，要求“一张蓝图干到底”。因此，宁波要针对当前多种规划相对分散、缺乏有效衔接的现状，通过深化改革、创新体制，将多种规划统筹衔接起来，确保城市以全域都市化为导向的新型城市化进程中只有一本规划、一张蓝图。

进一步树立以中心城市为核心的规划理念。在全域都市化的导向下，各节点城市的功能配置、功能布局，要依据中心城市的发展需要来规划。宁波的各级政府、各部门必须牢固树立这一理念，在制定国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划、海域使用规划等规划时，必须立足中心城市、围绕中心城市发展方向来制定，力求在全市形成“一个规划、一张蓝图、一个运行方案”的发展格局。

强化树立以全域都市化为导向的农村规划理念。在全域都市化的导向下，农村发展，尤其是新农村建设应遵循农村人口逐渐向城市转移的发展趋势，围绕周边的节点城市建设来展开，不应当脱离周边节点城市盲目地开展农村大拆大建。宁波的各级政府、相关部门应牢固树立这一理念，要深刻认识新农村建设应当以遵循全域都市化导向下的新型城市化为前提，要遵循城镇化发展规律，量力而行，切勿为“建设”而建设。

强化“以产带城，以城促产”的规划建设导向。各级政府在规划过程中，要强化产城融合的发展导向，要通过产业的集群效益，为城市经济提供发展动力；同时，要根据形成的产业集聚模式，不断完善支撑产业发展的各种配套体系，促进产业提升。此外，各级政府在规划过程中，要充分考虑文化的因素，通过发展文化产业、文化事业，进一步优化城市发展的软环境。

“多规合一”是指统筹衔接城乡规划、经济社会发展、土地利用和生态环境保护等多种规划，在一个城市范围里融合形成统一的建设规划，以实现城乡空间资源的统一安排，解决现有多种规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

创新完善城市规划的体制机制。充分发挥城乡规划委员会作为宁波市城乡规划的最高决策机构的作用，确保“一张蓝图绘到底”，严格落实公示督查机制；组建由部门领导、专家学者、市民代表组成的城乡规划咨询委员会，提高政府规划决策的科学性和公正性；加强对规划的前瞻性研究，为修编市域一体的规划体系提供依据。

建立健全市域一体的规划体系。以机构改革为契机，积极探索“三规融合”的路径，推进“三规”时限衔接、内容协调，选择若干节点城市开展发改、规划和国土三个部门共同编制规划的试点工作；抓紧启动城市总体规划修编，按照分类实施原则，加强统筹协调，推动中心城区、县（市）区、重点功能区块以及乡村总体规划的修编工作；在“三规”确定的空间框架下，全面整理已有的产业、基础设施、生态环保、公共服务等专项规划，强化与总体规划之间的对接。

确保各类规划的执行落地。维护规划的权威性，尊重规划的法律效力，规划一经批准，必须严格执行，坚持“一张蓝图干到底”，确保城乡规划的连续性和严肃性。规划更改必须事先按程序报批，比如市、县重大建设项目确需调整控制性详细规划的，规划编制机关要对原规划的实施情况进行总结和评估，并向原审批机关提交总结报告，对拟修改和调整的内容做出说明，经原审批机关同意后，方可进行规划修改工作。健全规划实施评估和动态调整机制，适时组织开展规划实施评估，全面分析检查规划实施效果，并根据形势变化进行动态调整；修改涉及规划强制性内容的，要报原审批机关同意后，再编制具体修改方案。建立完善规划监管和协调机制，加强规划实施部门之间的沟通协调，强化监管力度，及时妥善处理规划执行过程之间的矛盾和冲突。

严格执行城乡规划许可程序和权限。对未按规定取得建设项目选址意见书的，相关部门不得批准或核准该项目建设；以出让方式提供国有建设用地使用权的，应先取得用地规划条件通知书，未依法确定规划条件的地块，不得出让国有建设用地使用权；对未取得建设工程规划许可证的建设项目，不予办理施工许可或开工批准手续；对未通过规划验收的，不予工程竣工验收备案，不得办理房屋权属登记。

全域都市化建设是一项宏大的系统工程，需要全市各级政府、各部门群策群力、协力推进。无论是战略目标的确定，还是政策的执行，抑或是考核评价，各级政府、各部门应围绕区域都市化的整体目标同向而行。当前尤其需要引起重视的是全域都市化不应将农村和城市建设割裂开来，不应将各县（市）、区的建设同全市的整体建设割裂开来。

各区域按照全域都市化要求实现政策目标同向。可借鉴广州、杭州等同类城市做法，成立由市委主要领导任组长的宁波推进新型城市化工作领导小组，负责总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。领导小组下设办公室，具体负责新型城市化推进的指导、协调、督促工作。建立市领导牵头负责机制，对新型城市化的重点区域和领域进行逐个分工。

各区域按照全域都市化进程中的功能定位发挥比较优势。中心城市、各节点城市在全域都市化的进程中有着不同的功能定位与产业比较优势。因此，在下一步推进的过程中，应深化改革，优化产业政策的扶持方式，强化政策的针对性。要尽可能从专项资金扶持向产业基金引导的方式改变，突出产业政策对不同区域的针对性，促进产业集聚。

加快推进农民市民化。市级部门，要根据小城市发展规划和承载能力，研究确定年度人口进城指标，有序导入农业转移人口；完善积分落户指标设置，明确高中以上学历作为落户的最低门槛；实施农业转移人口学历、技能、素质培训工程，大面积提高农业转移人口素质；完善有利于农村居民向小城市集聚的新农村建设规划和“农房两改”等政策的利益导向机制，探索农民财产权益可交易流转的改革试点。县（市）各相关部门要强化政策的落地与执行。

城乡公共服务政策同一。要以城乡公共服务均等化为目标，推进城乡政策的趋同。要通过深化体制改革，改变城乡公共服务政策政出多门的现状，应在均等化的目标下，一并制定城乡公共服务政策，在政策制定上，要力求实现教育、医疗、社保、住房等民生指标大体相当，供水、供气、供电大体平衡，交通设施以及现代通信设施基本具备。

城乡产业扶持政策同一。要打破市域内各区块间扶持优惠政策不同的格局，通过政策梳理，规范大市域内的优惠政策，力求实现在除特殊监管区享受国家赋予的政策外，大市域范围内优惠政策基本趋同，避免内耗。

城乡生态环境政策同一。加快建立城乡环境管理长效机制，可探索成立城乡综合治理委员会，将城管、卫生、环保、农办等相关部门作为成员单位纳入，并根据出台的政策，将任务、职责分解到各成员单位；城乡管委重点对政策实施的成效进行明察暗访和现场考核。

建立全域都市化考核机制。建立全域都市化的考核体系，将其他的考核纳入其中，作为目标考核的主体；同时，要根据宁波各地、各部门的职责进行针对性的分类考核，比如，对生态环境要求不同的区域应适用不同的考核标准。要全面梳理已有的考核项目，改变当前考核过多过繁、工作资源分散的局面，或合并，或简化，或撤销；制定实施宁波推进新型城市化考核办法，将相关考核内容纳入新型城市化考核体系；强化考核结果运用，将考核评价意见和结果录入干部管理信息系统，作为领导班子调整和干部任用、奖惩的重要依据。建立针对性的考核，要根据各地、各部门的职责进行分类考核。