提高监管效能

提高监管效能是整体性治理理念下贸易监管体系重构的第二层面。首先，在贸易和投资自由化、便利化的目标之下，贸易监管体系的重构应在政府管理机制上进行突破创新。具体操作中在行政透明度、竞争中立、政府采购体系、争端解决机制四个方面参照国际惯例和各国有效经验，结合本国对外开放需求，在政府管理机制上进行突破创新。其次，在提高政府监管效能方面，贸易监管体系的重构应当重点关注贸易监管的协作机制、贸易监管的审查机制、贸易监管的预警机制、贸易监管的追溯机制四个方面，注重内调目标和手段的关系，注重信约、责任感和制度化。最后，在具体措施上，贸易监管体系的重构应强调整合信息技术、简化网络、提供一站式服务等方式。

以下将围绕这三方面内容展开论述。

（一）政府管理机制上的突破创新

在政府管理机制上进行突破创新，是整体性治理理念下重构贸易监管体系的首要环节。其中行政透明度、竞争中立、政府采购体系、争端解决机制应作为重点突破的内容。在具体实践中，对国际惯例与各国有效经验的借鉴，以及与我国需求的结合是必不可少的。

1.行政透明度

透明行政理论作为一种政治理论，起源于19世纪中期的西方国家公民政治民主权利得到保障的历史背景下。随后，西方各国在相应的想法与法律中对公民的知情权利加以确定，公民与国家的关系也由以往的对立状态逐步转变为互动局面。在当今，以美国为代表的西方国家在透明政府的建设中，在促使政府信息自由公开、政务公开方面的经验值得借鉴。在近年来，随着我国法治文明与民主政治的建设与发展，“行政透明度”已成为时下社会各界热议的话题。在目前全球化的大背景下，中国亦就政府信息公开、保障公民知情、行政决策透明、行政行为公开、行政执法规范、行政行为规范提出了构建透明政府的主张。（注：刘莹：《论透明行政与中国透明政府的构建》，天津师范大学，2008年。）

就贸易监管体系而言，面对目前监管效率不高，管理体制、公共监督机制尚不够完善的状态，提高行政透明度是重构贸易监管体系一个亟待解决的突破点。推行行业信息公开的过程，实际上是权力运作逐步规范化、制度化的过程。转变贸易监管理念，需要公开信息，接受社会各界的监督，同时落实行政问责制度。只有在内外环境的共同监督下，才能保证监管行政权力边界的清晰，以及内部监督制度的建立。

2.竞争中立

随着经济全球化进程的深入，在国际贸易、跨国投资活动的发展中，全球统一的市场逐渐形成。而“竞争中立”被看做是保证在世界市场范围内竞争行为公平有效的重要途径。

简单而言，竞争中立规则强调国有企业和私有企业间的平等市场竞争地位。这一概念最早在1993年由澳大利亚政府提出。2011年以来，美国高层多次在外交场合提及竞争中立概念，并积极在经济合作与发展组织（OECD）、联合国贸易和发展会议（UNCTAD）等国际组织中推进有关竞争中立框架的制定和推广，试图在双边、多边贸易投资协定中加入有关限制国有企业竞争优势的条款，使得竞争中立规则获得了国际市场的广泛关注。其中，规范国有企业的行为，建设公平的无歧视的市场，是竞争中立规则的目的所在。就我国而言，这一竞争中立规则对我国国有企业“走出去”战略，以及我国参与区域贸易自由化、参与全球经济治理提出了挑战。（注：李晓玉：《“竞争中立”规则的新发展及对中国的影响》，《国际问题研究》2014年第2期。）

为适应经济全球化下的这一挑战，我国贸易监管体系承担着创造公平市场环境，与国际规则接轨的重要职责。借鉴竞争中立规则的做法，贸易监管体系的重构，需要以如何创造一个公平的市场环境为着力点，健全与竞争中立相关的法规制度建设，规范行业秩序，理清政府与企业间的关系，最终创造国有企业、私营企业能够进行平等竞争的贸易监管环境。（注：唐宜红：《竞争中立——国际市场新规则》，《国际贸易》2013年第3期。）

3.政府采购体系

政府采购是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规定一般应以招标采购为主要方式），利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和服务的行为。在其中，政府采购监管对确保政府采购的公开、公平、公正和实现政府采购的效益最大化具有重要的意义。

对政府采购的立法工作起源于18世纪末的西方国家，1761年美国便颁布了《联邦政府采购法》，而英国政府也在1782年建立政府采购制度。在20世纪末经济全球化的背景下，世贸组织于1980年通过了《政府采购协议》并正式生效，这意味着政府采购的国际化。在西方国家经过长期发展，较为成熟的政府采购体系中，完整、完善和实用的制度法规、环环相扣的法定程序、对采购过程的全程监控以及完善的责任追究制度是必备的。（注：赵雪峰：《政府采购监管体系研究》，上海交通大学，2007年。）

而与西方国家相比，我国的政府采购体系建设时间较短，相关监管制度的立法较为混乱，管理存在缺失，而相关监管部门也未能形成合力。这一监管体系与西方国家差距较为明显。这种状况不仅为违规行为、贪污腐败现象留下隐患，也使我国在对外贸易经济活动中处于不利地位。（注：王婷：《竞争中立——国际贸易与投资规则的新焦点》，《国际经济合作》2012年第9期。）因此，在整体性治理理念下贸易监管体系的重构中，对于政府采购的监管应从整体性出发，完善立法体系，建设系统的、专业的政府采购监管部门。

4.争端解决机制

争端解决机制包括国内与国际争端解决机制两部分。与国际社会相比，由于国内社会形成较早，国内争端解决机制已处于较为发达的阶段。而随着国际社会的形成和发展，国际争端解决的方法在不断改进，从野蛮走向文明，从权力导向走向规则导向。

在目前国际贸易争端解决机制中，WTO争端解决机制居于中心地位，它保障了组织成员方已得到的权利与义务的平衡，是多边贸易机制的支柱，对多边贸易体制的安全和预报起着中心作用。（注：毛燕琼：《WTO争端解决机制问题与改革》，华东政法大学，2008年。）

在区域性贸易组织中，北美自由贸易区争端解决机制吸收了其他争端解决机制的经验，并进行了一系列创新，将服务贸易、与贸易有关的知识产权、环境保护、劳工等问题都纳入其范围之内，并且放宽了对第三方缔约国参与程序的种种限制，形成了一个全面的较完善的争端解决机制。（注：费赫夫：《北美自由贸易区争端解决机制研究》，广西师范大学，2004年。）

在目前国际贸易新趋势下，争端解决机制的研究对于我国制定关于WTO争端解决机制有效应对策略有着重要意义。因此针对争端解决机制的建设理应成为贸易监管体系重构中的重要内容。

（二）提高政府监管效能

在提高政府监管效能方面，贸易监管的协作机制、贸易监管的审查机制、贸易监管的预警机制、贸易监管的追溯机制是整体性治理理念下贸易监管体系重构应当予以关注的内容。

1.贸易监管协作机制

从目前情况来看，部门间、区域间协作机制不够完善，成为制约贸易监管体系发展的一个瓶颈。以海关的贸易监管职能为例，目前与区域一体化经济趋势存在着诸多不整合之处。这些协作机制的不完善首先体现在区域间较为显著的执法不统一问题。究其原因，执法规范不统一、业务管理体制分散的现象较为突出。另外，监管体系对于跨经济区域生产要素的流动仍存在诸多障碍，其中业务职能部门的多头指挥仍然是导致通关效率较低的重要原因。（注：马海涛：《区域经济一体化背景下的中国海关监管职能优化研究》，复旦大学，2011年。）由此可知，协作机制不足已成为目前制约贸易监管体系监管效能提升的重要制约因素，对于这一协作机制的完善应当成为整体性理念下贸易监管体系重构的重要内容。

2.贸易监管审查机制

目前关于我国国际贸易的审查机制虽已进行一系列立法工作，但是这些立法零星分散，与以美国为代表的贸易审查机制标准相差甚远。这一状况亦是制约我国当前贸易监管体系监管效能的重要因素。关于我国国际贸易审查机制的改良工作，学界已提出若干建议，这些建议集中体现在法律体系的重新整理编纂、专门法律的制定与中国特色国际贸易法院的建立上。这些措施的实行对于贸易监管体系效能的提升无疑具有重要研究价值。

3.贸易监管预警机制

贸易监管预警机制是指贸易监管部门为有效预防和避免市场无序状态的发生，通过对各种相关的、潜在的市场无序信息进行及时搜集、分类整理及动态评估，准确、及时地对市场运行接近无序状态的临界点提供警示，进行适当防范的一整套工作机制。预警机制属于贸易监管的事前管理阶段，在某种程度上，这一预防措施比事中、事后解决问题更为重要，与贸易监管过程中别的阶段相比较而言，预警管理是一种既经济又简便的方法。因此，预警机制是贸易监管体系监管效能的重要体现。

近年来，我国国内出现的一些市场无序现象已成为发展与改革的重要障碍，成为社会普遍关注的焦点，而国际市场的复杂性为我国贸易监管体系的预警机制提出了更高的要求。国内、国际市场无序性限制了市场竞争机制作用的发挥，而且严重地损害了市场主体和消费者的合法权益，影响社会和谐稳定，阻碍经济的协调发展，给国家和人民利益造成重大损失。而市场这些无序现象的出现除了与市场监管法律法规不够健全、市场主体法制观念淡薄和商业道德素养不高等因素有关外，与市场监管部门收集监测市场秩序信息不足、预警机制不完善也密切相关。（注：林春雷：《市场监管预警机制研究》，《中国工商管理研究》2010年第8期。）在这种情势下，提升贸易监管体系的预警机制是整体性治理理念下贸易监管体系重构、提高监管效能所不可或缺的内容。

4.贸易监管可追溯机制

可追溯机制是指企业销售的商品可以通过一系列信息记录查出该产品原料、运输、生产、流通、销售每个环节的具体细节，最终发现产品责任单位和责任人。由于这一机制能够比较有效地控制产品质量，同时能有效地处理危机事件，因此首先出现在药品、食品安全领域的市场监管中。

可追溯机制包括四个环节：生产企业、流通企业、消费者和政府监管机构，这四个环节之间形成了一个信息输送、互动交流的信息网络。四个环节通过建立不同制度，并通过相应的联动关系密切联系，实现了任何产品都可追溯的目的，使责任达到了明确化。

通过可追溯机制，贸易监管部门可以对市场进行强制性监管，明确了生产者、流通者、销售者的责任，对于确保市场的良好秩序，保障消费者的最大权益意义重大，是一种对所有参与市场交易的企业进行有效控制的手段，体现出了市场监管制度的较高效能。（注：刘圣中：《可追溯机制的逻辑与运用：公共治理中的信息、风险与信任要素分析》，《公共管理学报》2008年第2期。）

因此，整体性治理理念下贸易监管体系的重构中，集中使用于药品、食品市场监管的可追溯机制是值得借鉴和推广的。在信息化的基础上，对贸易监管各环节实现可追溯性，明确贸易各环节的责任，这对于提升贸易监管体系的监管效能具有重要意义。

（三）监管体系效能提升的具体措施

在以上关于监管体系效能提升的突破点中，整合信息技术、简化网络、提供“一站式服务”是提升贸易监管体系监管效能应当首先实行的具体措施。

1.整合信息技术

对监管过程的全面信息化控制是提升贸易监管效能最为基本的要素之一，完善信息数据建设，整合信息技术是贸易监管体系重构的基础性措施。以海关贸易监管为例，在完善企业信息数据库的基础上，建立信息共享机制，提高风险管理效能是目前的当务之急。

第一，在贸易监管的实践中，利用信息技术的支持，建立完善的包含进出境企业贸易活动、资产信用、守法情况的信息档案，以便贸易监管部门全面掌握从事进出境活动的企业的情况。

第二，在贸易监管体系内部应建立起信息共享机制，在监管链条的各个环节中实现对企业信息的共享，使这些信息能够被监管者及时、准确、全面地汇总与运用。同时还应当与其他相关政府部门间实现信息资源的共享，提升对企业活动情况的掌控能力。（注：马海涛：《区域经济一体化背景下的中国海关监管职能优化研究》，复旦大学，2011年。）

第三，在以上信息化建设的基础上，贸易监管体系应当提高风险管理的应用水平。在目前我国海关监管体系中，风险管理虽已成为通关作业改革的一个重要部分，在日常监管与执法活动中也取得了一定的成绩，积累了不少经验，信息化建设也取得了一定的成果，但是从总体上来看，风险管理作为一种管理理念与方法，在实际应用中的系统理解、把握和运用还处于起步阶段，风险管理工作的整体性意识还有待于加强。究其原因，一方面在于与风险管理相关的信息化基础建设相对滞后；另一方面在于前沿的方法、技术与实践结合不够，风险管理的效能只是在部分环节和局部监管过程中有所体现，而整体性、系统性和封闭性工作机制有待建立和健全。

提高信息化水平是实现风险管理的基础，也是提高贸易监管效能的必经之路。因此，整合信息技术的具体措施应放在贸易监管体系重构整体性的规划下来重点实施。

2.简化监管网络

促进贸易便利化是贸易监管体系改革的要求，而简化监管网络、为守法企业提供便利是提高监管效率、提升监管体系效能的重要途径。

目前海关贸易监管体系下，在监管服务理念的逐步建立中，简化监管网络、提升服务水平的各种具体措施不断出台，为贸易便利化的建设提供了丰富的经验。例如，在优化风险管理、完善企业分类管理的基础上，应进一步深化实施差别化的监管作业方式是目前海关监管体系改革重点研究与建设的内容之一。通过引进两次申报、通关无纸化等作业方式，为守法企业提供通关便利，提高海关自身作业效率，缓解各类监管资源紧张的矛盾，可以达到政企双赢的效果。同时，在服务理念的转变中，“首问负责制”等措施的实行显示了对以往机械执法弊端的改变，以及以服务心态加强监管的决心。

然而，在目前的贸易监管体系中，尤其对于跨区域生产要素的流动，在监管网络上仍存在着监管体系“条块”不清晰、执法标准不统一、执法流程标准化不够等诸多障碍，因此贸易监管体系的重构中，简化监管网络的具体工作措施仍值得从整体上认真规划，继续推行。（注：张彦：《海关监管职能的优化研究》，上海交通大学，2009年。）

3.提供一站式服务

在政府部门中，一站式服务最早运用在英国的出口贸易监管活动中。1993年英国政府对出口企业推行了一项新的服务，其做法是把所有涉及企业出口管理的政府部门审批活动集中到一起办公，从而可以一次性办完所有的手续。这种做法产生了较好的反响，并且迅速扩展到其他国家，这种政府部门一站式服务的理念开始流行。

在国内外的实践经验中，一站式服务对于行政管理体制改革，推行政府管理创新，提升政府服务理念、办事能力与效率意义重大。在贸易监管体系中采用一站式服务，很大程度上简化了货物跨境、跨区域流动的手续，是对贸易便利化、区域经济一体化潮流的适应，对于提高服务效率，提升贸易监管体系效能意义重大。在目前，一站式服务模式在我国贸易监管工作中的试行已取得不少经验。（注：郑岩：《政府“一站式服务”问题研究》，长春工业大学，2012年。）

然而，一站式服务在贸易监管体系中由点及面的推广，背后需要的是信息技术的支持，以及现有政府组织结构、运行方式、监管流程的优化和重组。然而目前我国贸易监管体系中管理机构间、管理机构与企业间的信息系统集成并不完善，而涉及跨地域、跨部门的监管活动，由于目前各种贸易监管体系垂直管理制度的条块分割，更难以组织和实现。

因此，在实践中一站式服务的推行背后需要政府职能转变的支持，在监管体系中，需要以需求为导向的管理机构设置，以结果为导向的绩效管理目标。同时对行政透明度、信息化程度也提出了新的要求。推行一站式服务是提升贸易监管效能的有效途径，与此同时这一措施在贸易监管体系中的推广，需要在整体性理念下贸易监管体系重构中各环节的支持。