服务业全面开放条件下中国贸易安全与监管的对策

针对我国贸易安全面临的挑战，一方面应该从国际环境、国内体制、产业策略和企业发展等角度考虑，促进国际贸易发展。毕竟巩固贸易安全的最好办法是提高国际贸易竞争力。另一方面应该从监管能力提升、监管制度建设和监管经验积累等方面思考，完善贸易监管体系。在新一轮国际贸易发展中降低风险系数，最大限度地保障我国贸易安全。

（一）服务业全面开放条件下巩固中国贸易安全的思路

1.敢于争夺国际贸易投资规则话语权

贸易安全的关键在于争夺规则制定的话语权和主导权。这种争夺体现在两个方面。一方面，参与发达国家主导的自贸协议谈判，通过谈判对规则制定施加必要的影响，化解被动局面。对于TPP、TISA等国际协议谈判，由于我国尚未批准成为正式成员，无法直接参与，应该积极关注谈判进程，学习研究其文本，争取提前做些基础性准备，避免届时被动接受的情况发生。对于中美BIT投资协定，由于我国已经与美方开启谈判，谈判基础是美国2012BIT模板，这成为我国对贸易规则施加影响的直接通道。既要尊重高标准规则的发展趋势，也应该按照贸易发展实际水平充分表达主张，在部分明显超越承受能力的条款上争取相应调整和缓冲时间。谈判必定充斥着两国贸易利益的激烈博弈，重点是在开放我国服务业的同时，要求美国对等开放，特别是我国急需的高新技术等方面，最终实现双方互惠共赢。

另一方面，随着经济实力的增强，我国在全球贸易治理及规则制定中的地位显著提升。应该发挥规则制定的主动性，完善我国自贸区谈判的战略布局，制定既符合国际贸易发展趋势，又顺应我国与贸易伙伴实际发展需要的贸易投资规则，例如在多边领域的FTAAP（亚太自贸区）谈判、中国—东盟自贸区升级版，双边领域的中韩自贸区、中澳自贸区，国内的CEPA升级版（即《关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》《关于内地在广东与澳门基本实现服务贸易自由化的协议》）等。充分利用这些自贸协议途径，借助亚投行、“一带一路”战略政策的实施，敢于主动争夺国际规则制定的主导权。在规则制定层面就全力维护我国贸易安全，为我国最大限度获取贸易利益服务。

2.勇于改革国内贸易管理体系

贸易安全的保障在于国内贸易管理体系的改革。首要任务就是调整服务业开放有关的法律法规体系，为服务贸易的发展做好准备。第一，在外资管理方面，《外国投资法（草案）》2015年年初公布，向全社会征求意见。草案以法律条文形式对准入前国民待遇和负面清单模式进行了界定，强化了投资促进等职能，对安全审查制度、事中事后监管制度等均作出了明确规定。第二，建议尽快修订《中华人民共和国对外贸易法》，制定政策措施促进服务出口。同时，对境外投资出台专项法规给予政策扶持，创造条件培育一批跨国公司。第三，推进贸易相关法律法规体系的整合和修改。对涉及服务行业的法律法规按照最新签署的双边或区域贸易协定（例如中韩自由贸易协定等）进行系统整理，废除过时条款，修订妨碍贸易自由化的条款，增加预警和监管条款，为贸易安全建设一个透明公正的法律支持体系。

其次，尽快建立一个保障贸易安全的管理体系。按照“权力清单”“负面清单”“责任清单”的相关要求，在国内探索形成与高标准规则相衔接的管理体系。促进外商投资和对外投资管理制度由审批制转为备案制，推动政府管理由事前审批向事中事后监管转变，创造一个最大限度保证贸易自由化措施公正运行的体系。建议采取贸易调查制度，充分掌握服务贸易运行情况。同时，有必要建立专门的主管办公室，协调部委、地方等各个层面的政策，推动服务贸易的整体发展。

最后，可以考虑建立针对性更强的服务贸易促进体系。从近几年贸易数据来看，服务贸易表现出持续逆差的状态，促进服务贸易出口成为当务之急。当前的贸易促进体系主要集中在货物贸易方面，服务贸易出口促进措施较为匮乏，而货物贸易在促进体系建设方面已经积累了很多成功经验，完全可以为服务贸易促进体系提供借鉴。建议通过在海外设立专门的服务贸易办公室以及开展专项展销会等措施，促进服务贸易出口。通过设立贸易质量评价指标体系，以质量为导向来系统评价贸易发展状况，为后续制定国际贸易促进措施提供决策依据。

3.精于制定产业体系优化措施

贸易安全的前提是拥有国际竞争力的产业体系。贸易安全与产业安全是一种相互依存、相互促进的关系。只有促进产业发展，培育产业竞争力，才能为贸易安全提供保障。贸易安全的前提一定是有一个运转良好的产业体系在支持。而贸易安全的实现，又会带动和推进产业升级，构筑更加合理的产业结构，在产业安全层次上更进一步。因此，在产业体系上采取优化措施，将对贸易安全产生积极的推动作用。

第一，加快产业转型升级。在传统行业领域，对于部分低技术行业，例如纺织、鞋帽等，一直是我国贸易出口的主要产品，随着生产要素成本的变化，其比较优势正在退化，产业转型迫在眉睫。建议鼓励企业加快自主品牌建设、自有技术创新研发，将低端制造环节外包出去。在制造业领域，由于国际分工体系已经细化为产品内生产环节和生产工序分工，因此加工制造升级的方向，不仅要从低技术产业向高技术产业调整，而且要在生产工序上实现由低附加值环节向高附加值环节的升级。全面实施《中国制造2025》行动纲要，争取在第三次工业革命来临之际占据一席之地。在服务业领域，除了发挥建筑、旅游等传统行业的优势以外，还需要形成更具竞争力的服务产业结构。一方面，可以引导更多外资流向现代服务业，通过知识溢出效应来带动本土企业的发展，形成有利于整个国民经济的服务业结构；另一方面，支持互联网金融、跨境电子商务等技术密集型新兴业态发展，加快形成具有我国发展特色的优势产业。

第二，推进产业转移。抓住“一带一路”战略契机，加强与周边国家的互联互通，以优质的软硬件设施为中西部地区贸易快速发展营造有利条件。促进东部劳动密集型企业向中西部转移，优化国内产业布局，形成东部与西部区域之间的分工体系。东部要利用现有加工制造领域的规模优势，加快数字化改造，以引领个性化消费等商业模式创新提高产业控制力。中西部地区在承接东部产业转移的过程中，要推动贸易、投资和创新能力的全面发展，既具备为东部地区产业链配套的能力，又形成具有地方特色的产业集群。

第三，稳步实施服务业开放。在服务业开放上，必须实施差异化开放策略，按照行业特性及其对贸易安全造成的影响，采取有区别的开放策略。对于有利于激发市场经济活力的行业要优先开放，对于能提高人民物质生活水平的服务业要尽快开放，对于能提高制造业生产水平的生产性服务业要重点开放，对于涉及国家战略安全的领域要谨慎开放。同时，加大重点服务出口行业的支持力度，尤其要重视国际服务外包行业的发展，这将成为发展中国家快速扩大服务贸易的切入点，也有助于培育相关服务业的竞争能力。

4.勤于推动跨国公司发展壮大

企业是实现贸易安全的基础。一方面，企业作为市场经济中最基本的组成单位，其活跃度将直接影响一国贸易活动的开展。一国的企业具备实力，则一国的国际贸易必定具有竞争力。另一方面，随着跨国公司在全球价值链体系中的作用越来越明显，其将在资源整合方面体现出重要价值。因此，推动跨国公司发展壮大，成为贸易安全的重要组成部分。

第一，组建跨国公司。在扩大服务业开放的背景下，外资将大规模进入服务业领域，在这种情况下维护我国贸易安全的基础环节就是提升企业的经营能力。我国应该努力组建自己的跨国公司，形成企业自己的国际分工体系，从参与价值链向主导价值链迈进，力求最大限度地吸收和利用全球生产要素，发展和延长国内价值链。近几年，有充足的外汇储备作为保障，我国企业对外投资力度不断加大，开始逐步建设自己的跨境生产经营网络。虽然处于起步阶段，但是通过借助“一带一路”、亚投行、金砖国家银行等战略计划实施，只要把握住机遇，完全可以向海外延伸自己主导的全球供应链。通过收购、直接投资等方式把公司内部产品或流程之间的分工面向全球布局，在转移富余产能的同时，掌控价值链高端环节，实现资源全球化配置。

第二，为民营企业提供平等发展机遇。在服务业全面开放的背景下，要给民营企业提供同等机会，提前尝试竞争中立原则，对内资外资都要采取统一的市场准入制度和标准，保证内资企业平等进入开放领域，避免以往外资享受超国民待遇的情况。只有内资企业通过和外资的竞争与合作逐渐成长起来，才能在企业层面形成动力，为贸易安全构筑牢固基础。在外资之前就向民营企业开放服务业领域，有助于打破服务业存在的市场垄断现象，提升服务效率，推动服务业新模式、新业态的创新发展。

第三，激发中小企业潜力。中小企业是国际贸易的重要力量，是一国“金字塔”型企业整体结构的基础部分。建议挖掘资本市场功能，发挥股权融资作用，支持中小型企业上市，培育一批具有创新能力的中坚力量，促进中小企业以“抱团出海”的形式抢占世界市场。同时，推动和培育行业协会发展，发挥其在沟通、组织方面的特殊优势，弥补政府在协调等功能方面的不足，为中小企业发展提供支持与帮助。

（二）服务业全面开放下提升中国贸易监管的策略

1.推动监管体制变革发展

在服务业开放背景下，贸易监管的核心在于推动制度建设与完善。第一，推动负面清单管理模式下监管制度改革。以往我国在GATS及双边自贸区协议中采取“正面清单”模式，开放承诺水平较低。通过中美BIT谈判确立准入前国民待遇加负面清单的开放模式以后，我国已经在中韩自贸协定等谈判上提前尝试“负面清单”承诺方式，贸易自由化程度大幅提升，因此需要尽快在规范管理标准等方面形成一套新的监管体系。在实施负面清单模式时，要做好风险防范制度建设。一方面，在负面清单内容上对于需要谨慎开放的领域，详细制定与国民待遇不符的措施。同时为未来可能出现的业态创新预留政策调整空间，如果出现风险性较强的产业，能够依照管理机制纳入负面清单实施监管。另一方面，引入国家安全审查制度，在实施负面清单管理模式时，设立国家重大安全例外条款、金融服务例外条款等，通过这一措施，对涉及重大安全问题的贸易行为进行有效管制。加快对贸易相关行业由注重事前审批向注重事中事后监管转变，动态化管控经济活动，维护市场秩序和贸易安全。

第二，谨慎采纳国家争端解决机制（ISDS）。对投资者采用ISDS的适用范围进行限制，我国应以充分保障本国利益为基础，在采用这一机制时，应力求在穷尽东道国救济措施之后再适用ISDS。同时，在完善ISDS方面，应该更加明确投资定义、界定因投资产生争议的范围以及对有权提起仲裁的投资者进行严格界定等，保留我国对服务业的更多外资管辖权。（注：李钢、聂平香、李西林：《新时期我国扩大服务业开放的战略与实施路径》，《国际贸易》2015年第2期，第4-9页。）

第三，创建服务贸易相关的贸易救济制度与统计制度。与货物贸易相比，我国服务贸易救济制度尚不完善，可以考虑建立符合服务贸易特点的援助机制，既为保护我国服务贸易拓展市场提供扶持，也对国外企业侵害我国贸易利益找到维权路径。而对于统计制度来说，只有全面了解一国贸易的发展状况，才能有效实施贸易监管。相比于货物贸易较为完善的统计制度，我国服务贸易统计还处于较为落后的状态。在最基本的统计分类上，我国服务贸易统计分类就与国际通行分类标准不一致，需要尽快调整实现接轨。建议参照国际服务贸易分类标准及统计方法，扩大统计范围和数据采集手段，纳入新兴服务贸易领域，为我国服务贸易相关决策提供数据支持。

2.设立自贸试验区积累监管经验

为适应国际贸易投资高标准规则，需要设立自贸区对扩大服务业开放提前进行压力测试。2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区挂牌成立。通过选择部分服务业领域对外开放，旨在实践中摸索和总结经验，探索建立适应服务业开放的贸易监管措施。近一年半的试验以来，上海自贸区已经初步形成了由投资管理制度、金融创新制度、贸易监管制度、事中事后监管制度等领域构成的试验推进框架，并取得了不俗成绩。截至目前，已有两批次成功经验面向全国推广（注：2014年上海自贸区已经有27项试验经验成功推广，其中投资管理方面13项，包括工商登记制度改革等；贸易便利化措施10项，包括先进区后报关等；金融领域试验成果4项，包括跨境人民币资金集中应用等。2015年2月，国务院印发《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，正式向全国推广上海自贸区28项制度创新成果，其中包括投资管理制度改革、贸易便利化、金融创新和服务业开放的23项措施，事中事后监管的5项措施。另外，还有海关和检验检疫部门的6项措施。）。但是仍有不少试验内容需要深入推进，例如负面清单的格式、内容等均有待完善，金融领域改革步伐需要加快，服务业领域有待进一步扩大开放等。2015年4月，天津、福建、广东等第二批自贸区正式设立，其方案内容均显示出富有地方经济特色、定位明确的特点。不仅是将改革试点面向沿海地区加紧布局，更是将贸易监管试验向深层次更进一步。

下一步，要以四个自贸区建设为窗口，探索国际贸易投资新规则实现国内接轨的路径，推动市场开放和运行机制改革，为在扩大服务业开放的背景下维护我国贸易安全做好准备。应充分认识到，影响贸易安全的潜在风险尚未完全显现，金融服务等领域的试验需要稳步推进，做好贸易投资活动的实时监测，加强风险预防工作的准备。在对服务业扩大开放的领域，按照风险程度、激发经济活力的重要性等不同角度，分层次采取不同的监管策略，坚持贸易便利化原则监管优先开放领域，以逐步深入原则监管平稳开放领域，以风险防范原则监管谨慎开放领域。此外，对于服务贸易领域展现出的新特征，例如跨境电子数据流动自由化、加强自然人流动等趋势，可以考虑在自贸区原有方案基础上适当增加试验内容，探索和寻求更加科学有效的信息治理及人员管理模式。这对丰富服务业开放下贸易安全监管的内容具有重要作用。

3.创新职能部门监管服务

为应对服务业扩大开放对贸易安全监管提出的新要求，海关、检验检疫等监管职能部门的服务创新是重要方面。以上海自贸区内监管服务创新为例，海关、检验检疫先后推出多方面创新举措，大大减少了货物入库时间，降低了企业的物流成本。两大监管部门又联动实施了“一次申报、一次查验、一次放行”监管试点，提高了通关效率，催生出一批跨境电子商务、文化贸易等新型贸易业态。但是，应该看到这些海关和检验检疫部门的监管创新成果及其推广的经验基本上都与货物贸易息息相关。再从自贸区内开展服务贸易的企业来看，其业务开展也基本来源于货物贸易的延伸服务，行业领域较为狭窄，导致区内实行的服务贸易监管措施还保留着较强的货物贸易管理措施痕迹，已经较难适应快速变化的服务贸易监管需求。在自贸区成立之前，外高桥保税区等组成部分都偏重物流与货物贸易便利化，而在自贸区成立之后，重点已经转向投资与服务贸易便利化。但是由于服务贸易涉及的领域宽泛，关联部门较多，造成综合监管的难度不小。服务贸易是未来国际贸易的发展热点，自贸区应该在服务贸易监管创新方面多做试验、多做总结。尽快改变这种以货物贸易监管方式为主体来管理服务贸易的状况，针对服务贸易的特点制定适合的监管措施，在区内促进服务贸易便利化。

随着改革与开放逐步迈入深水区，政府与市场的关系将更加明晰，作为职能部门的监管方式也面临转型，要从监督具体贸易活动转向注重法律制定和政策引导。各职能部门应该在坚持贸易监管和贸易便利化并重的原则下，加强监管职能服务创新，加快监管信息平台建设，在部门间建立信息共享机制，切实降低企业运营成本。此外，可以把创新经验向中西部地区及时推广，加强东部与中西部地区口岸管理部门的协作，帮助其提升管理水平，激发中西部地区的贸易活力，在后续发展中建立有效的监管合作体系。