论游览参观点的属性及其门票价格制度

正确认识游览参观点的属性，对科学制定游览参观点门票价格政策、规范游览参观点价格行为、维护旅游市场价格秩序等都具有重要意义。

根据国家发改委等八部委《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》（发改价格〔2008〕905号）（下文简称“《通知》”）文件精神，从游览参观点门票定价形式的角度分析，我国现有游览参观点可分为三类：公益性游览参观点、商业性游览参观点和复合型游览参观点。本文针对其不同属性，进行分析研究。

一、公益性游览参观点的属性及其门票价格制度

公益事业是指促进社会发展进步的社会公共事业和福利事业。《通知》规定，除文物建筑及遗址类博物馆外，全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆、全国爱国主义教育示范基地，以及与人民群众关系密切的城市休闲公园，都属于公益事业。为充分体现其公益性，这些公益性游览参观点可以免费开放。免费开放单位日常运营费用，由原来的门票收入承担改为各级财政部门纳入预算承担。原来的门票收入由中央财政设立专项资金负担，运营经费增量部分由中央和地方财政分担。由此可以认为，公益性游览参观点不存在商业性特征，实行“零票价”政策。目前，在实践中存在的主要问题是个别地方免费政策没有贯彻到位。如有的地方以“与人民群众关系密切的城市休闲公园”难以界定为理由，该免费的不免费。价格主管部门应加强与旅游部门等相关机构的合作，共同界定免费游览参观点，加强价格监督检查，确保各项旅游优惠政策的贯彻落实。

二、商业性游览参观点的属性及其门票价格制度

对非依托国家自然资源和文化资源，由商业性投资兴建的人造景观，其门票价格实行市场调节。可以认为，此类游览参观点具有商业性的特征，不具有公益性。商业性游览参观点的经营活动完全由游览参观点业主自负盈亏，成败完全由市场决定，政府价格主管部门“不定价位，管行为”，以此维护旅游市场正常的价格秩序。

目前，价格部门对商业性游览参观点实施监管遇到的主要问题是“该不该执行政府的各项旅游优惠政策？”游客认为，既然都是“游览参观点”，就都应该执行政府制定的各项旅游优惠政策，商业性游览参观点业主不能例外。价格部门经常接到相关的投诉举报。而经营者认为，商业性游览参观点完全由业主投资兴建，经营活动完全是市场行为，政府无权剥夺经营者的合法收益。如果对特殊群体实行优惠政策，有时还会影响正常的旅游秩序。如对号入座的演出活动，如果对部分游客实行免票，座位难以安排，操作有困难。笔者认为，对商业性游览参观点是否执行国家有关旅游优惠政策的问题，要坚持实事求是的原则，倡导而不强求。在既保护经营者合法权益，又顾及游客利益的前提下，倡导经营者尽可能多地承担社会责任，尽可能多地贯彻政府有关旅游优惠政策，但不搞一刀切。

三、复合型游览参观点的属性及其门票价格制度

对于依托国家自然资源或文化资源投资兴建的游览参观点门票价格，实行政府指导价或政府定价。此类游览参观点情况比较复杂，既具有一定的公益属性，也具有一定的商业属性，因此称为“复合型游览参观点”。价格主管部门既要“管价位”，也要“管行为”。制定复合型游览参观点门票价格政策应考虑两个因素：

1.整个游览参观点所依托的国家自然资源或文化资源是景点的主体，是其成为“游览参观点”的基础，具有公益性，应该参照公益性游览参观点制定价格政策，由政府各级财政负担经费转为与门票一起分担，且应按低利润甚至零利润原则，将日常运营费用作为制定门票价格的成本。

2.游览参观点在国家自然资源或文化资源基础上兴建的各种设施具有商业性，应该参照商业性游览参观点制定门票价格，允许有一定利润。“在国家自然资源或文化资源基础上所兴建的各种设施”基本都是配套设施，与所依托的“国家自然资源或文化资源”相比，配套设施往往只是很小部分，游客之所以来此游览参观点是因为有所依托的“国家自然资源或文化资源”，而不是因为所兴建的配套设施，尽管配套设施也是必不可少的。

由于依托国家自然资源或文化资源投资兴建的复合型游览参观点兼具公益性和商业性特点，不具有高票价的理论依据，价格部门在制定价格政策时，必须坚持低利润、合理票价的原则，避免高票价现象的出现。

目前，价格部门制定商业性游览参观点门票价格政策遇到的最大难题是如何界定是否依托了“国家自然资源或文化资源”。理论上界限清晰，原则明确：如果没有依托国家自然资源或文化资源，就实行市场调节价；如果依托国家自然资源或文化资源，就实行政府定价、政府指导价。但是，实践中界限模糊，完全没有依托国家自然资源或文化资源而投资兴建的游览参观点少之又少，通常是或多或少依托一点国家自然资源或文化资源。如个人收藏展，完全由个人投资，但往往涉及国家文化资源；又如漂流，设备设施完全由企业投资，但必然依托国家自然资源——河流。在实际工作中如何界定、如何监管，仁者见仁，智者见智。有的地方是能管则管，有的地方是可放则放。实践结果各有千秋，管得多的地方票价较低，也相对稳定，但缺乏市场竞争活力；放得多的地方市场竞争充分，但常出现高票价、高回扣等现象。

笔者认为，对界限模糊、一时难以界定的旅游参观点门票，应提倡实行政府指导价，既控制价格水平，避免出现高票价现象，又保持竞争活力。在旅游市场比较成熟、价格秩序较好的地方，价格部门也可以指导旅游企业实行自主定价。

后　记

本文谈的是一个有关旅游业的理论问题，是笔者在工作遇到困难后，通过学习有关专业理论、与有关专家研讨后形成的理论观点，这一观点成了日后我们制定景区门票价格政策的依据。

（原载《价格理论与实践》2013年第3期，有删改）