普遍服务应成为公共产品的核心内涵

普遍服务的概念最早出现在美国电信行业。1907年AT＆T总裁威尔在其公司年报中提出了“一个系统，一种政策，普遍服务”的口号。美国1934年通信法第一次确定了现代意义上普遍服务的基本内容。20世纪80年代以后，随着电信业放松规制、引入竞争改革的开展，世界各国和相关国际组织纷纷通过立法或其他方式给出了电信普遍服务的定义。

与此同时普遍服务的理念也被广泛地应用到了邮政及电力行业。当前很多国家又把普遍服务的应用进一步扩展到了所有的公共服务的领域。其基本思想也从保证最低收入、最边远地区提供最基本的公共服务，发展到了对全体公民提供高质量、高水平的多样性的公共服务。

目前，中国也在很多公用性企业经营领域中规定了其提供的产品必须要有具体的普遍服务标准，并以一定的法律、行业规定加以保证。这也是公共产品普遍服务属性的具体体现。在医疗、教育等领域也不断加大了改革力力度，从义务教育到全民医疗卫生保险体系的建立，都在为保证国民享有更多基本公共产品普遍服务的权利而努力。

由此可见，实现公共产品的价值及社会福利的目标应当从实现对普遍服务的基本要求出发。普遍服务正是公共福利的最基本的内涵。因此，普遍服务与公共产品有特殊的关联关系。即普遍服务必须建立在公共产品的属性的基础上。公共产品的提供中也应当首先考虑普遍服务目标的实现。

社会福利的最大化是一个复杂的目标体系。它的内涵包括产出中的产量、品种、质量、价格等多个维度，也包括投入中的数量、效果，还应当包括不同使用者使用同一种公共物品的方式、价格及使用不同的公共物品的福利水平。显然，不同的历史时期、不同的社会环境、不同的人群会对公共产品的具体要求会有很大的差异性，但是如果从公共产品服务的最终目的角度考虑，也不难发现，其实公共产品的最主要特征之一，就是它的服务对象的普遍受益性。这也说明体现公共产品的公共属性，不能只从所有者的角度来考虑，更应当从接受者的角度考虑才更具有其现实价值。