建立现代公司化的公用企业

6.2　建立现代公司化的公用企业

随着国有企业的建立、现代企业制度目标的提出和近年来的不断实践，在中国一般行业中基本解决了国有企业政企分开的管理体制问题。通过建立国有资产管理委员会来保障国家作为资本所有者的权利，同时要求企业能保证独立的经营权利，不断减少政府各部门对企业的直接干预，使企业能在独立经营的基础上承担对国有资产的保值与增值。但在实际运行上，很多方面的效果还不明显。在公用企业经营领域这个问题尤其突出。直到今天，铁路与邮政的政府与企业的关系依然不清，这也是这些行业长期效率不高的一个主要原因之一。

6.2.1　需要解决的基本问题

公用企业与其他国有企业一样，建立现代企业制度的主要出发点就是要解决政府对企业的过多行政干预，通过放手让企业按市场发展的规律独立进行经营活动，使国家资产得到不断升值。为此就应当解决企业的法人治理结构问题。科学的法人治理结构是形成有效公司运行机制的基础。它需要从产权关系、所有者与经营者责任等方面综合考虑。

产权与投资体制是改革的重要方面。它主要解决四个问题，第一，要明晰产权的关系，解决企业到底是谁的以及如何行使其权利的问题；第二，要解决投资者能否进入与退出以及如何进入与退出的问题；第三，要解决单一国有投资体制低效率以及是否能够改变的问题；第四，要解决公用企业长期稳定投资的问题，以满足社会对公共产品不断增加的需求。总之这些都是要通过产权与投资体制的改革，使原来的公用企业变成为现代企业制度下能真正自主经营、有竞争能力、符合社会发展需要的现代企业。按照党的十六大和十六届三中全会精神，我国的国有资产管理体制改革正在自上而下有序推进，国有资本与民营资本、其他社会资本之间的流动和交融变得非常活跃。公用企业中的国有经济布局和结构调整也正处于一个关键时期，在这种形势下，充分发挥产权市场优化资源配置的基础性作用，为产权、股权和技术产权交易各方提供了广阔的交易空间，不仅强化了市场为国企改革攻坚服务的职能作用，也保证了从源头上预防和治理腐败现象的发生。我们要从总体上做到：（1）分清政府职责，完善管理规则，促进产权的流动与交易。对于公用企业的资产可通过产权市场进行流动，从而达到引进投资者进入、增加企业投资、减少个别股东干预的目的。通过产权市场的建设，达到要素资源的优化配置。（2）加大产权流转，实现公用企业的产权主体多元化。通过市场运作，提高国有资产的效率，建立规范灵活的进入与退出机制，有目标地实施企业重组，使各种成分的资本都能自由组合，达到企业运行效率的不断提高。（3）对城市公共资源进行挖掘利用和市场化配置，目前国内已有许多城市正在探索。随着我国加入WTO及社会主义市场经济体制的建立，并且随着国家这方面政策的逐渐放开，城市公共资源的综合开发利用越来越重要。把城市当成一个大型企业来经营，把城市公共资源市场化，把城市公共资源货币化，从而实现效益最大化，这在发达的西方国家如日本、美国及香港特区是非常普遍的做法。城市公共资源的收益已占城市开发及维护费用的一定比例，其内容很广，主要包括：国有自然资源的经营性开发资源、旅游资源、交通资源、市政设施资源、政府公共设施物业管理资源、政府与事业单位社会化服务资源、选择社会投资主体的政府特许经营项目资源等。

公用企业经营领域是个资金需求量很大，但在各行业中又大都属于相对竞争者较少，对进入者需要限制的特殊领域。通过对经营企业的投资主体多元化就可以解决上述问题。其中最好的方式就是使公用企业成为公开上市的企业，这样对它改造就比较好地解决了。近年来电信、电力与民航的一些企业已经在境内外上市，并正准备更大规模的上市活动，这对公用企业今后的发展是十分有利的。对于一些还不能上市的企业也可以从多方面引入新的战略投资者，包括外资与非国有资金的加入。这些都可以解决企业发展中的资金不足问题，还可以通过投资主体的多元化，弱化行政干预，提高企业效率。

公用企业改革要解决的另一个问题就是科学的法人治理结构。通过对公司制度的规范，建立起科学、高效的现代公司治理结构，使股东会、董事会、监事会、经理层之间制衡、协调、统一地运行。在推进国有股权多元化的同时，要结合公用企业的特点，考虑不同产权结构下的公用企业都应当不只是为谋求企业利润、谋求股东利益的最大化，还要考虑社会公众、消费者利益与企业职工的利益。因此，新型公用企业的治理结构必须通过管理创新与体制创新来实现。

6.2.2　公用企业所有制之实质

对于公用企业来说是公有制好还是私有制条件下更好，这个问题目前还没有一致的看法。传统的观点认为，公用企业是以提供公共物品为主体的特殊经济组织，虽然其目标与其他企业没有什么两样，但是由于它的社会责任重大，在很多情况下要以考虑社会利益为主，考虑自身利益为辅，私人企业很难在利益面前考虑社会责任优先自己的利益，因此认为公用企业只有国家所有是唯一的选择。

随着社会的发展，人们发现这种国家所有的公用企业大多服务水平不高，运行效率低下，经营成本过高。国家与社会付出较高投入的同时却得不到应有的回报，这种体制下的公用企业发展已越来越不能适应社会的发展。

与此相对应的是，很多竞争行业中的私有企业却得到了很大的发展。由于以私有经济为基础的企业产权关系比较明确，经营目标相对单一，企业经营管理的效率有了制度上的保证。从整体上看，私有企业的经营问题相对较少。这就是为什么很多人也在设想今后的公用企业也可以全面改革成私有企业，并提出私有企业的运行效率要远远高于国有企业。

但是这种观点到目前依然没有得到社会的共识。主要原因：其一，私有企业在处置社会利益方面不能保证以社会目标最大化为原则。企业与消费者的利益冲突是不可能一致的。其二，公用企业的经营活动具有一定的垄断性，在理论上并不能证明私人垄断会比国家垄断有更高的效率，很可能私人垄断企业会运用自己的特殊地位更多地获取超额利益。而管制者由于信息不对称使管制成本很高，管制结果并不理想。其三，私人企业由于受到自身力量的限制，其发展会受到很多资源不足的影响。

特别是私有企业在遇到经营困难时往往不能很好地解决这些问题。从国外经验看，在公用企业中最初都是以私有企业为主，之后改革为国有企业，后来由于效率问题不得不改为非国有企业，其中会出现一些私有企业，但是一旦遇到了大的困难，私有企业往往不能发展下去，国家为了社会安定的需要，可能会重新把私有的公用企业收回国有。因此，国有与私有之间很可能是一个循环，我们并不应当把国有或私有看成是能否进入公用企业经营领域的标准。

我们应当看到，无论是国有的企业还是私有的企业，在公用企业经营领域都不能以传统的方式发展下去，取而代之的应当是具有现代企业制度特征的现代企业，即现代公司制是今后公用企业必备的条件与要求。从中国的实际情况看，在公用企业经营领域，对老企业的改造中没有必要也不可能把大型集团公司改成私有企业，但国内新进入的企业中可能会有私有企业的参加。这些都不应当成为问题，关键是对公用企业的规范与管理必须科学。它要求未来的公用企业一定是现代企业制度下的企业。

6.2.3　从未来公共物品提供的三个取向看公用企业改革模式

公用企业应当如何发展？在政企不分的时期这个问题比较模糊，但在新的社会经济环境下，就应当把这个问题研究明确。事实上这与如何提供公共产品有很大的关系，从人类社会发展的历史中我们不难发现，公共产品的提供形式是随着社会的变化而不断改变的。

关键是用什么样的方式来提供公共物品才能使社会的福利最优，使消费者与提供者的利益有更好的保证？这是我们需要考虑的主要问题。据此，可以把公共物品的提供分成三种形式：

第一种，以市场为取向。这是公用企业改革的主要模式。国家对于公用企业经营领域进行科学的规范，建立必要的监管机构，建立好公平的有一定激励机制的合理竞争市场。公用企业主要是按市场的导向提供社会需要的产品或服务，这种以经营为主的模式，我们可称为市场取向模式。这是今后我国公用企业改革最主要的方向。

第二种，以提供公共物品为取向。这种模式是从社会需要为出发点。其提供的产品或服务可能对企业而言投入产出比不是合理的，但由于社会普遍服务的责任使其必须要继续把这种工作做好。如城市地铁、边远地区的邮政都属于这种情况。对此必须解决好两个问题：一是由此而产生的经济损失应当由国家相关部门给予补偿。否则企业不会有积极性长期做好这项工作，这样这种公共物品的提供也就不会使社会满意。二是企业这种投入应当是公开透明的。这样才能在社会的监督下把社会补偿的资源用到社会需要的地方，而不会中间出现漏洞。这就要求公用企业在提供社会普遍服务时要公开透明。

第三种，事业取向。当公用企业的主要活动都是以社会必要需求为主体时，而企业的经营活动成为次要目标时，就应当考虑转变其企业的属性，而改成非营利型组织。像大多数学校、医院那样成为另一种提供公共物品的组织。反之如果以其经营目标为主体，也可以把非营利组织改为企业性的组织。它是随着社会的发展而变化的。

对于我国的公用企业，三种取向必须明确，才能使其更好的发展。