上海市补缴土地出让价款

孟　星　艾方青　周林林

（华东师范大学）

一、上海土地市场存在的问题

上海土地市场是伴随着我国城镇土地使用制度改革而逐步产生并发展起来的。1987年，上海对外商投资企业用地开始征收土地使用费，以此为标志，上海土地市场化改革已走过了20多年的历程。至今，上海土地市场化程度不断提高，土地市场也不断完善。但在土地市场化改革过程中，也凸显了许多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）地方财政对土地出让金依赖性比较大

据国务院发展研究中心报告显示，土地出让金、房地产相关税收占地方预算的40%，土地出让金净收入在一些地方政府的预算外收入中甚至达到了60%以上。^[1]2005—2012年，上海土地出让金平均占地方财政收入的四分之一，而2010年土地市场最活跃的一年，出让金更是达到上海市地方财政收入的53．1%，超出一半以上。2013年，上海全年地方财政收入4 109．51亿元，比上年增长9．8%。2013年上海土地出让金^[2]总额2 129．7亿元创新高，当年土地出让金与地方财政收入占比达51．8%，超过地方财政收入的一半，仅低于2010年的53．1%。从中可以看出地方政府对土地市场的依赖程度。^[3]

（二）土地需求旺盛，供给有限

土地是各种社会经济活动的物质载体与空间条件，伴随着经济发展以及城市化的推进，对土地的需求越来越大。而由于上海土地资源有限，不可避免地产生供需矛盾问题。上海市土地利用总体规划^[4]曾表示将严格控制上海建设用地总规模，至2020年全市建设用地总规模为2 981平方公里，至2010年建设用地总规模2 590平方公里。但2014年上海建设用地总规模已经达到3 070平方公里，占城市陆域面积比重为45．7%。^[5]而且生态环保原则及可持续发展规律认为城市建设用地规模不宜超过总面积的一半，而上海市域面积加上滩涂等新生面积现为6 800平方公里左右，这表明上海可开发的土地面积也正接近极限。^[6]上海土地的稀缺性决定了上海市土地规划和管理部门在协调土地市场供需层面面临巨大的压力。所以近期上海市政府反复强调要通过合理安排建设用地努力实现建设用地总规模零增长^[7]。

（三）土地市场还不成熟

虽然上海土地市场经过30多年的发展，土地市场化程度有所提高，但土地市场还不成熟，主要表现在：（1）未形成城乡统一的土地市场。上海的土地市场与全国一样，进入市场交易的土地仅是城市国有建设土地，农村建设用地未市场化。“二元”的土地使用结构，不仅不符合市场经济发展的要求，也不利于土地资源的合理利用以及损害农民的利益。（2）未形成完善的土地市场体系。土地市场按层次又可分为土地一级市场与土地二级市场，目前上海土地市场主要以一级市场为主，二级市场发展缓慢且交易规模小，交易形式主要包括转让、抵押等。（3）就土地公开出让率而言^[8]，国家法规规定工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。目前上海土地出让以招拍挂为主，但工业用地由于缺乏竞争，往往只有一个用地需求者，因此实际采用协议方式。招标方式也存在暗箱操作的问题。（4）就土地有偿使用程度^[9]而言，以2009—2011年上海土地供应与出让的数据进行分析，2009、2010、2011这三年的土地有偿使用率分别为50．24%、66．09%和60．82%，平均水平为59．05%^[10]，有偿使用率还不够高，这也同上海市近年来在城镇化过程中对基础设施、市政公用设施用地投资较大有关，这一类型的用地主要以划拨方式取得。

（四）土地出让结构不合理，土地产出率较低

上海土地出让以工矿仓储为主，目前产业用地（工商业用地）占建设用地总量的比重在30%以上，郊区高达40%左右。与国际性大都市相比，上海产业用地尤其是工业用地比例明显偏高。且上海工业用地布局分散、产出率较低。全市实际建成的工业用地面积约700平方公里，平均每亩工业用地产值约240万元。^[11]由权威机构2004年调查^[12]发现，当年上海每平方公里工业用地产出的效益大约只相当于纽约、芝加哥、大阪和横滨的三分之一，或者东京的五分之一。而且不同的地区差异也很大，国家级工业区2003年每平方公里产生的效益为77亿元（相当于513万/亩），而同期市级工业区和区级工业区每平方公里产生的效益却只有44亿元和12亿元（分别相当于293万/亩和80万/亩）。

（五）土地市场违法

基于上海市2002—2011年土地违法检查及处理工作汇报数据表明：土地违法现象一直存在并扰乱土地市场的健康运行，土地违法案件重复反弹。从2002年最高的1 014宗开始，到2004年的381宗，之后又经历反弹，2006年又达到840宗，经过严厉管制和查处后，2010年实现近十年的历史最低位247宗，但是2011年又有反弹的迹象，说明土地违法行为一直未得到有效的控制。^[13]从违法用地面积来看，2006年土地违法占地面积为1 286．43公顷，占当年土地出让总面积的16．8%，土地违法面积是近十年来的最高水平。若从占比来分析，2007年的土地违法涉及面积839．31公顷，占当年土地出让总面积的38．5%，违法用地规模相当大。2007年至2010年间土地违法用地面积逐步减少，但2011年违法用地又显示出反弹迹象。

（六）城乡土地市场分割

20世纪80年代，我国开始了土地承包经营权流转的试验，至2012年12月底，全国土地流转面积约2．7亿亩，占家庭承包耕地面积的21．5%。^[14]目前，我国许多省份都开展了农村土地流转试点，创造了各种不同的流转模式，据农业部统计，2012年底全国农村土地流转平均水平为21．7%，上海、浙江、江苏三省市达到40%以上。^[15]可以说农村农业用地土地市场才刚刚发展起来，地区间差异较大。就农村建设用地而言，我国法律只允许其在农村集体经济组织内部流动，如政策规定严禁城镇居民在农村购置宅基地、宅基地不能用于抵押等。总体而言，我国农村土地还未进入市场，即使流转也属于有限制的流转。

二、上海土地市场存在问题的成因

上海土地市场存在的问题，究其原因有些是因土地市场发育不完善产生的问题，有些因缺少有效调控手段而产生的问题，还有一些则凸显了深层次的制度原因，具体主要表现在以下几个方面。

（一）地方政府垄断土地供应

我国城市土地属于国家所有，法律规定由国务院代表国家形式对土地的所有权，但实际上我国的土地实际是由地方政府所有的，地方政府是土地的实质所有者。地方政府可任意支配土地，通过有偿出让土地获得城市发展以及建设政绩工程的资金。从1992年建设社会主义市场经济体制起，全国各地纷纷出让土地，“以地生财”、“以地引资”，1992—1993年的房地产热其实就已经开始暴露我国土地产权制度的这一弊端了。地方政府垄断了土地的供应，禁止集体土地入市的法律规定以及建立土地储备中心都更加强了这一垄断地位。地方政府既是土地的所有者又是土地的管理者，一身兼二任，同样犯了政企不分的毛病。受利益驱动，地方政府可以采用多种手段控制地价或抬高地价，政府参与土地市场一定程度上扭曲了市场。

（二）地方政府财政收入与其承担的支出责任不平衡

1994年实行分税制改革，中央政府重新集中了财权，却造成地方政府的财政收入与其承担的支出责任不平衡，从而诱导或刺激了地方政府投入到横向财政竞争中。在现行的财政体制下，地方政府增加财政收入的途径主要是依靠土地出让金，由此形成了地方政府过度依赖“土地财政”的财政收入模式。从上海地方财政收支统计数据可以明显看出，1994年以前，上海地方财政收入大于财政支出，而从1994年以后，上海地方财政收入开始小于财政支出。此外根据2014年23个省份审计机构公布的政府性债务审计结果显示截至2012年底上海在“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的指标排名中位列第三位，仅次于北京、浙江，而反映地方政府对土地财政依赖程度的“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的指标^[16]排名中上海排第八，这进一步反映了上海的“土地财政依赖症”较为严重。^[17]

（三）土地资源约束

上海土地总面积仅为全国的0．06%，在四个直辖市中是面积最小的，土地面积为天津的54%、北京的38%、重庆的8%。上海人均土地面积则不足全国平均水平的1/20。上海人均耕地约0．26亩，只有全国平均水平的1/5。根据土地利用总体规划，上海在2020年耕地保有量任务是374万亩，但2010年上海耕地总量仅为约302万亩，耕地占补平衡比较难落实。土地资源的先天不足对平衡土地供需带来比较大的困难。

（四）土地市场执法不严

前述土地市场违法现象屡禁不止，一个重要的原因即与执法有关。虽然我国有关土地的法律法规日益完善，但若执法不严甚至有法不依，再完善的法律也是没有意义的。以闲置土地处理为例，《城市房地产管理法》第26条：“超过出让合同约定的动工开发期限满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”但实际情况是，许多土地闲置远超过两年，但被征收土地限制费或被无偿收回的可以说是少之又少。上海在2009年共有1 077公顷住宅用地处于“批而未用”状态，其中有相当一部分在开发商手中，涉及70多个房地产项目。^[18]

（五）政府作用没有很好地发挥

我国政府在整个土地市场形成与发展的过程中扮演着培育市场、调控市场、交易主体等多种角色。首先，政府发挥培育土地市场的作用，因为我国的市场经济不是像西方国家一样是自发形成的，而是由计划经济转轨而来，或者说是由政府来启动的。建立土地市场之初，市场机制发育还很不完善，因此，政府对市场的发展不能抱听之任之的态度，应当发挥自己的作用推动和促进土地市场的发展。其次，政府需要采取有效的调控手段促进土地市场的有序运行。土地市场可以优化配置土地资源，但土地市场也有缺陷，即土地市场失灵，如垄断、土地投机、负外部性等。只有克服了市场缺陷，市场才能更有效地运行。政府应采用计划、经济、法律等手段不断促进土地市场正常的交易秩序。此外，政府在其中还扮演了市场交易主体的角色。中央政府对整体经济增长速度的利益追求，现行的分税制以及官员考核机制刺激了地方政府通过“卖地”牟利的动机。地方政府通过垄断土地一级市场以获取更多的土地收益。综合以上政府的作用，政府在培育土地市场以及调控土地市场的作用是非常必要的，而且目前并未很好地发挥这两个作用，对于政府所扮演的第三个角色，恰恰是目前土地经济与社会问题产生的很大原因，政府应转变职能，更加强化服务市场的作用。

（六）城乡二元经济结构

城乡二元经济结构、城乡差距是许多国家尤其是发展国家具普遍性的现象，但多数国家伴随着工业化发展进程，将“二元”变为“一元”，城乡差距缩小甚至基本没有城乡差别。新中国成立初期，为实现我国工业化发展战略，通过农村支援城市建设的发展模式，最终形成我国特有的城乡二元经济结构。改革开放以后，农村经营体制的变革缩小了城乡收入差距，但并没有改变城乡二元结构，近年来，城乡差距还在扩大。二元经济特点表现在土地上即：一是产权结构二元性，土地的社会主义公有制分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种；二是建设用地的城乡二元性，建设用地分国有建设用地和农村集体建设用地；三是土地配置方式二元性，取得国有土地使用权方式分无偿和有偿两种；四是土地供给的二元性，国有土地出让包括非竞争性与竞争性两种方式。在城乡二元经济结构下，我国农村土地未市场化，农村集体土地大多通过征收转为国有土地后再进行房地产开发，在此过程中，农民的权益遭受损害，引发诸多社会矛盾，既不公平，也不符合市场经济原则。党的十八届三中全会提出建设城乡统一的建设用地市场，这是将农村土地也纳入市场的重要部署，随着我国城乡一体化战略的推进，二元经济结构将逐步弱化，农村土地也将与城镇土地一样获得同等的权利。

三、推动上海土地市场健康发展的对策建议

（一）构建土地市场交易主体

党的十八大报告提出经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。在政府与土地市场的关系上也应主要发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。按照政企分离的原则，可考虑成立土地经营公司，由土地经营公司代表政府成为土地市场交易主体。土地经营公司按照市场原则经营，组织招、拍、挂等交易活动。政府的主要职责则是制订各项法律法规以及土地利用总体规划以及年度土地利用计划等，规范土地市场的运行。

（二）建立城乡统一的土地市场

统一的土地市场应该打破城乡的界限，使土地在统一的土地市场中得到优化配置，需要从以下几个方面入手消除城乡一体化市场建设的障碍：

一是缩小城乡居民收入差距。农民的收入若主要还是来自家庭经营收入，农民对土地的依赖程度就大，土地作为农民安身立命之所就变得尤为重要。再加上目前社会保障并未覆盖到农民，失去土地就意味着失去农民一生的保障。这一问题不解决，即使政府鼓励农村土地市场建设，理性的农民也未必响应，从目前全国农村土地流转的实践就可以看出，土地流转的规模还相当小。上海是我国经济发达的地区，农民对土地的依赖较小，土地的保障功能较弱，上海目前的土地流转率比较高与城乡居民收入差距小有密切的关系。因此，为促进农村土地市场化，建立城乡统一土地市场，缩小城乡收入差距是关键。

二是赋予农村土地使用权完整的物权。我们可以把城镇土地使用制度改革的经验运用到农村土地使用制度改革上，即同样赋予农村土地使用权完整的物权形式。^[19]目前法律虽规定农村土地承包经营权与宅基地使用权都是物权，但物权是不完整的。农村土地承包经营者对集体所有的土地拥有占有、使用、收益的权利，可以转让，但不可以抵押，转让一般也是转让给本集体经济组织内的成员。农村宅基地使用者对集体所有的宅基地拥有占有、使用的权利，无收益权，不可以转让、抵押，仅在宅基地之上的房屋转让时，房屋之下的宅基地才能随之转让，但也仅限于本集体经济组织内的成员。可以看出我国农村土地的使用权物权相比城镇土地使用权物权是不完整的。

三是采取有效手段保护耕地。针对农村土地市场化后有可能造成耕地资源流失的后顾之忧，可采取两种方法予以消除：（1）加强政府土地用途管制。土地用途管制是政府通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。通过土地用途管制制度，可限制农用地转为建设用地并对耕地实行特殊保护。这其中加强规划制订的民主性、科学性以及严肃性是非常必要的。（2）尝试土地发展权制度。借鉴美国的经验，建立土地发展权制度。政府从农民手中购买农地的开发权，政府不再对这块土地开发，农民保留农地的所有权并继续耕种，不再改变土地用途以求得更大的发展机会。通过这种给农民经济上补偿的方式，以激励农民有积极性保护耕地。

四是完善社会保障制度。目前我国农村社会保障制度的发展远远落后于城市，存在城乡不公平的问题。当然，让农村居民马上享有与城市居民相同水平的保障待遇也是不现实的，应该循序渐进，完善农村社会保障制度，不断缩小城乡社会保障的差距。由于目前土地在事实上承担着农民生存保障的功能，农民不会轻易放弃土地去城市生活，要农民摆脱对土地的依赖，提高农民从事非农产业以及流转土地的意愿，必须加快完善农民的社会保障，增强农民的安全感，解除农民的后顾之忧。

（三）完善土地市场体系

总体而言，上海土地二级市场的发展滞后于土地一级市场的发展，缺乏管理的法律法规，也没有公开的统计数据。土地二级市场的发展对于存量土地的优化配置以及土地利用效率提高具有重要的意义。2008年上海建立了土地交易市场，逐步向土地二级市场延伸，通过此交易平台，对于减少土地隐性交易、提供土地交易信息、促进二级土地市场规模扩大将发挥重要的作用。应鼓励、引导土地交易进入土地有形市场，私下交易则不予登记。在土地二级市场，市场交易主体是不同的土地使用者，政府应制定相应的法律法规，加强对土地二级市场的监控并加大对土地非法交易的执法力度，促进土地二级市场健康有序发展。

（四）提高土地利用效率

上海城市土地资源少，而土地需求又很大，如何使有限的土地资源满足城市发展的需要，是未来摆在上海面前的重要事情。首先，土地应与产业结构发展相适应，应优先保障高新技术产业和战略性新兴产业的需要。根据中央加快培育和发展战略性新兴产业的决策，上海必须提高自主创新能力，率先构建新兴产业体系，把加快培育和发展战略性新兴产业放在推进产业结构升级和经济发展方式转变的突出位置，推动节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业发展。到2015年，上海战略性新兴产业实现增加值占全市生产总值比重达到15%左右。^[20]其次，应促进土地的集约利用，除了住宅控制建设大户型以外^[21]，尤其在工业用地方面应加强土地的集约利用。上海市政府近期开始推行工业用地出让弹性年期制^[22]，新增工业用地产业用地类项目实行20年弹性年期制度，不再执行之前的50年期标准。这将很大程度提高工业用地类型地块的周转效率。

参考文献

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李娟等：《土地市场成熟度及其量度体系研究》，《中国土地》2006年11月。

【注释】

[1]数据来自朱富强：《中国的房价问题：现状、问题、成因及解决方向》，《当代经济管理》2010年3月，第44—54页。

[2]指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款，是土地使用权若干年限的地租之总和。

[3]2010年以后，上海土地出让金在不断下降了，但地方财政收入却还在不断增加，与土地出让金并没有表现出同样的运动轨迹，主要由于近期上海地方财政收入的增加主要来自商业、金融、租赁和商务等服务业的财政收入增长，但即使如此，并没有改变地方政府依赖土地财政的状况。

[4]2008年7月国务院正式批复《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》。

[5]数据来源：《林凯文委员——上海用地趋近极限不能再“粗放”下去》，《解放日报》2014年1月21日。

[6]数据来源：《沪人口已突破2020年规划可开发土地接近极限》，《解放日报》2014年4月14日。

[7]参见《上海市人民政府印发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》，2014年2月22日。

[8]土地公开出让率＝土地招拍挂面积/土地有偿出让面积。

[9]土地有偿使用率＝土地有偿出让面积/当年土地供给总面积。

[10]数据来源：《中国国土资源统计年鉴》（2010—2012）。

[11]数据来源：《上海市推进城乡一体化发展“十二五”规划》。

[12]资料引自2004年上海市经委会同市统计局、市房地局、市规划局等部门对全市10 000多家上规模的生产企业调研结果披露。

[13]数据来源：《中国国土资源统计年鉴》（2011，2012）。

[14]《中国国土资源报》2013年3月12日。

[15]数据来源：陕西省政协提案委员会办公室：《农村土地流转情况的调研报告》，2014年3月7日。

[16]土地财政依赖度＝承诺以土地出让收入偿还债务总额/省市县三级政府负有偿还责任债务余额。

[17]参见中国经济研究院：《我国23个省份“土地财政依赖度”排名报告》，2014年4月14日。

[18]数据来源：中原专题：《地价透支房价半数地王难解套》，2009年8月19日。

[19]物权是指直接支配物的权利，一般包括占有、使用、收益、处分四项权能。

[20]数据来源：《上海市战略性新兴产业发展“十二五”规划》。

[21]应主要采用经济手段控制，如在交易以及保有环节对大户型住宅增税。

[22]参见《上海市人民政府印发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通知》，2014年2月22日。