领导体制的合理化

第二节　领导体制的合理化

领导活动借以实现的具体形式，包括社会领导体系的形式、领导方式和当做制度规定下来的各种具体形式，因此，领导体制的内容就包括社会领导体系形式、领导方式和领导制度。

一、社会领导体系形式

社会领导体系形式，是指社会上相互联系、相互制约的各种领导活动所形成的整体组合形式。我国的领导体系是由政治领导、行政领导、业务领导三方面领导组织而组成的，是“政治—行政—业务”三轨制的体系，因此，社会领导体系形式，实际上是指政治领导、行政领导、业务领导的组合形式。

那么，政治领导、行政领导、业务领导的组合形式是什么呢?由于它们都处在社会主义领导活动系统之中，都是为实现领导活动的特定目标而产生的，因此，它们在实现领导活动的既定目标中都有相应的职能、责任、权力和任务。正是由于它们在社会主义领导活动系统中，各自起着一定的职能作用，负有一定的责、权，担负着一定的任务，彼此之间才相互联结，组合成领导系统，因而，它们之间的组合方式，就是指在领导活动系统内部之间的职责和权限上的划分。

在社会主义领导活动系统中，政治领导、行政领导、业务领导之间职责和权限的划分，是根据它们各自的性质和特点，它们在社会主义领导活动中的地位和作用，以及社会主义领导活动的需要加以确定的。

(一)政治领导的职责和权限

政治领导，一般是指一定的政党为达到一定的政治目的而从事的对阶级、国家、政党、人民和社会组织实行的领导活动。政治领导在社会生活中处于核心地位，是一切领导活动中起统帅作用的领导。在我国，政治领导集中地表现为中国共产党的领导，其主要职责和权限是:

由于政治领导是一切领导活动中的总领导，因此，党的决策机构，特别是高层次决策机构，有权制定方向性的路线、方针、政策。正确制定关系到国家发展方向的路线、方针和政策是其首要职责。

由于政治领导是决定其他一切领导的性质和方向的领导，因此，它有权对各部门、各单位实行监督和保证。认真对各单位、各部门工作的正确完成起监督保证作用，是其重要职责。由于党的政治领导主要是总目标的领导，路线、方针、政策的领导，而大政方针是决策层制定的，因此，作为企事业单位中党的基层组织来说，主要是宣传、贯彻党的路线、方针、政策，起政治核心作用，对本单位、本部门实行监督保证。

由于政治领导是思想、政治和组织领导，因此，党有权在一切领域领导思想政治工作，协调各组织之间的关系。认真而有效地领导思想政治工作教育，保证各组织之间的协调，是党的政治领导的职责之一。

由于政治领导的重要地位和作用，因此，党必须抓好本身的思想建设和组织建设。管好党，充分发挥党组织和党员的先锋模范作用，这是实现党的政治领导作用的重要条件。管好党，这是党的政治领导的重要职责之一。

(二)行政领导的职责和权限

行政，一般指国家事务的管理活动。行政领导，是以推行国家事务为主要目标的领导，是国家行政管理系统中的领导。行政领导在全部行政管理中处于主导地位，它对保证行政决策的正确、行政活动的协调统一、行政管理效率的提高等都起到重要作用。

由于行政领导是国家行政机关的领导者依法行使国家权力，组织和管理国家行政事务所进行的决策、指挥、控制、协调、监督、检查等行政活动，因此，其职责和权限是:

它有权根据国家权力机关所规定的方针和任务进行工作。贯彻执行党的方针、政策和国家权力机关的法律、法规和决定，这是行政领导最基本的职责。

由于行政领导是国家行政管理系统中的领导，因此，行政领导有权对行政管理进行决策，决定行政管理中的重大问题。对行政管理做出正确的决策，是行政领导活动的关键。

由于我国行政领导代表人民的利益和意志，其最终使命是发展我国社会主义生产力，因此，有权主持制定和审批本地区、本部门的国民经济和社会发展计划，具体领导工业、交通、商业、农业、政法、教育、科学、文化、卫生、体育等项工作。根据党和国家制定的经济建设和社会发展战略目标和规划，从实际出发，制定和审批本地区、本部门、本单位发展的总目标和总计划，具体领导好本地区、本部门的工业、农业、交通、商业、政法、教育、科学、文化、卫生、体育等项工作，是各级行政的职责。

为了保证行政领导的总目标和总任务的尽快实施，行政领导有权负责制定行政规范，负责对本部门及其下级行政工作进行监督检查。

(三)业务领导的职责和权限

业务领导，是指生产或专业活动过程中的领导活动。是以解决生产和各项专业活动中遇到的矛盾为工作对象，以创造社会的物质财富和精神财富为目标。业务领导的范围比较广泛，工、农、商、学、兵无所不包。

业务领导是按照各行各业自己的发展规律，以解决自己的决策、指挥和管理问题为基本职能的。因此，业务领导有权对自己行业的业务进行决策;有权制定发展规划;各行业高层的业务领导有权制定相关的政策;在接受党和国家的具体任务之后，有权根据具体情况组织人力、物力、财力，采取最有效的途径去完成;有权组织实施业务活动，协调业务活动之间的力量，开展业务协作和联合等。因此，正确进行业务决策，确定业务的发展方向，制定业务发展规划和相关政策，有效组织实施业务活动，完成党和国家交给的具体任务等，都是业务领导的重要职责。

二、领导方式

领导方式，是领导者在领导活动中所采取的具体的领导形式。它是领导者根据社会生产和领导活动的客观需要，实施领导所采取的具体形式，在领导活动历史发展中，有多种领导方式。

(一)自然式领导方式

这是原始社会领导者实施领导的方式。这种领导方式的特点，是不依靠法定的权力，不使用强制手段，而是通过自然组合，依靠自然形成的自身影响力和依靠习俗调整来实施领导。这是一种原始的、初级的领导方式，反映了当时的简单协作的共同劳动和军事指挥的需求。

(二)“家长制”领导方式

“家长制”，原指家长拥有统治权的家庭制度。这种制度起源于原始社会末期的父系家庭，家长居于最高地位，拥有无上的权力，包括财产所有权，对子女的人身统治权等。进入阶级社会以后，奴隶主和后来的封建主统治阶级，为了加大对劳动人民的压迫和剥削，需要利用强制手段来进行统治。同时，当时由小生产者组成的自然经济占统治地位，需要靠强制和高度集权才能维持稳定，这就决定了其实行领导的形式;奴隶社会、封建社会的各代君主，无一不是“家天下”、“朕即国家”。我国第一个奴隶制的国家夏就是启的“家天下”，我国最早出现的封建领主制国家西周就是实行分封制度和宗法制度。“家长制”领导方式的特点是:国家由家族扩大而成，国王的权力来自家长对其家族的权力，国王具有至高无上的权力，各级的领导权力往往都集中于一个人手里，靠强制和集权实行专制领导。

(三)专家制领导方式

随着社会化大生产的出现和科学技术日新月异，要实现对整个社会或企业的领导，靠外行很难办到，凭个人经验也越来越行不通，于是专家制领导方式应运而生。开始由精通某一门专业技术和业务的“硬专家”来担任领导，后来发展为由擅长运筹和谋划，具有全面知识和才能的“软专家”担任领导。其特点是:技术专家通过正式管理机构对企业进行管理;财产所有权与经营权分离;国家和政府机构由各类专家参加领导。因此国家领导与管理趋向专业化、科学化。

(四)专家集团领导方式

随着社会化大生产的急剧发展和科学技术的高度分化又高度综合，职业“软专家”的个人领导能力也适应不了现代社会领导活动的发展变化。于是出现了专家集团的领导方式，其特点是:集体领导代替过去一二个人负责的传统方式;各种“智囊团”、“思想库”参与领导决策;领导活动从管理活动中分离出来。

三、领导制度

即指对领导机关和领导干部开展领导活动所做出的有关的制度规定。它是领导机关和领导干部必须遵循的、调节领导机构内部关系和上下级领导关系的规定。其内容包括:

(一)领导机构设置的规定

规定领导机构的职能、职位、编制;领导干部职位配置;规定负责“拍板”的决策者的职、责、权;规定领导机构设置与目标的关系。

(二)领导机构隶属关系的规定

领导机构的隶属关系，包括:党与国家权力机关的关系，即党与全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的关系;各级政府中的党政关系;企事业单位内的党政关系;党和各群众组织的关系;各级政府的行政领导和各企业事业单位业务领导的关系等。领导制度是对这些关系所做出的规定。

(三)领导系统内部各部门之间的职权划分

这种职权的划分，包括:领导机构内部纵向的上下级之间的权限划分;领导机构内部正职与各副职之间的权限划分;领导机构内部各副职之间的权限划分;领导机构内部横向机构之间的职权划分等。这里的职权划分，就是指对权限的边界关系做出明确规定，以避免出现领导交叉和领导空缺。

(四)领导干部制度

包括各级领导干部的选举、任免、招考、考核、任期、监督、罢免、轮换等制度。

四、领导体制的设计

领导体制的设计不能随心所欲。因为领导体制是一个复杂的系统，其内容涉及领导活动的全过程以及整个过程的各个方面，它涉及机构的设置、相互关系及联结方式，涉及领导活动各方的利益关系及其调整，等等。

领导体制的设计，包括确定领导体制的各构成部分，及它们之间的联结方式。领导体制的各构成部分不同，各部分之间的联结方式不同，领导体制也不同。

(一)领导体制各构成部分的选择

对领导体制各构成部分的选择一般涉及以下几个方面:

1.决策结构的选择

其主要内容是领导活动中的宏观决策、微观决策和个人决策由谁做出的问题，是选择一元的决策主体还是多元的决策主体，如果是多元的决策主体，那么，又应该如何划分决策权限;是个人决策，还是集体决策，或是个人决策与集体决策相结合。决策结构的选择主要就是解决这两个问题。

个人决策与集体决策。由一个人做出最后决定的决策叫个人决策;由领导集体做出决策叫集体决策。个人决策有其合理的一面。因为任何一项决策，不管采取什么形式，最后都要集中和统一不同的意见，所以在形成决策上发挥个人在其中的决定作用，是理所当然的。但是，由于个人决策的主体是个人，决策难免受个人的经验、知识、能力、见解等的局限。所以，不能把个人决策绝对化。集体决策由于是领导者集体讨论，共同做出的决定，是集思广益的结果，往往可靠性较大。但由于集体讨论决定一项事情所费时间长，不容易形成统一意见，所以，也不是说在一切场合都要采取集体决策方式。对那些时间要求紧迫，一般例行性问题的决策，可采取个人决策方式。

关于一元决策主体还是多元决策主体的问题，实际上是集权与分权的问题，本章后面要专门论述。

2.动力结构的选择

动力结构，主要是指领导活动的动力来源以及用何种方式激励领导活动系统各级组织和全体成员的积极性的问题。动力结构对领导活动发展起重要作用。这是因为它是决策结构的实现途径，决策付诸实施都要依赖于劳动者的积极性。因此，领导体制，必须注意动力结构的选择。一般说来，动力结构的选择要注意:承认各领导群体对局部利益的追求。领导活动系统中的各群体，它们除了承担实现领导活动系统的整体利益外，还有各自的局部利益。因为它们担负本部门、本单位的领导和组织任务，因此，应当承认各领导群体对局部利益的追求。

承认领导活动成员对个人利益的追求。社会主义生产的目的是为了满足人们的需要，社会主义社会的劳动者的劳动，存在着脑力与体力、复杂与简单、熟练与非熟练劳动的差别，有着劳动者的个人利益。在领导活动中，应当承认领导成员的个人利益。

研究利益的实现形式。应当把领导群体和成员个人的利益同劳动贡献紧密联系起来，并合理拉开差距。

可见，应当选择国家、集体和个人三者兼顾的利益动力结构，改变过去那种片面强调国家和整体利益，忽视以致损害个人和局部利益的倾向;或者片面强调个人和局部利益，忽视以致损害国家利益的倾向。

3.调节结构的选择

这是指决策的实施贯彻通过何种调节手段来进行的问题。调节结构对领导活动沿着既定的轨道运行很重要。调节结构的选择，实际上是下列几个问题的选择:

内在调节与外在调节的问题。内在调节是通过调节领导活动机体各要素、各组成部分的相互联系、相互作用来制约和影响领导活动的运行;外在调节是通过外在的各种调节手段来调节领导活动的运行。由于事物发展的根据在于自身的内在矛盾和外部的一定条件，所以在选择调节结构时，应当选择以内在调节为主，内在调节与外在调节相结合的结构;内在调节实际上就是领导机制的问题，因此，在领导活动的始终，各级领导组织和领导者要注意领导机制的转换和利用。关于领导机制问题，下一章将要进行专门论述。

直接调节与间接调节。直接调节，是指以行政命令、指示、计划来调节领导活动;间接调节，是通过一定的中介来调节领导活动。由于间接调节是通过中介的刺激，使领导机制自觉朝领导目标的轨道上运行，它比仅靠行政性手段强制领导机体在领导目标轨道上运行具有内在性，因此，在调节结构的选择中，应当尽量扩大间接调节范围。由于间接调节的中介刺激基本上是与利益相联系的，而在整体利益与局部利益发生矛盾的情况下，为了保证领导活动必要的集中与统一，必须要采用一定的行政手段，进行直接调节，因此，直接调节不能没有，应采取以间接调节为主，间接调节与直接调节相结合的结构。在这里还必须明确两个问题:一是直接调节的范围。直接调节只能限制在间接调节难以起作用，又涉及领导活动系统整体利益的范围内。如果涉及领导活动整体利益的运行，间接调节又可刺激其在整体利益的轨道上运行，就采用间接调节。二是间接调节中的中介是什么。这个中介就是领导杠杆。所谓领导杠杆，就是以国家领导活动为主体，以利益为“支点”，对领导活动起诱导、激励、调节和控制的作用。这里的利益，包括经济利益、政治利益、精神文化利益。领导杠杆包括政策杠杆、法律杠杆、道德杠杆等。

宏观调节与微观调节的问题。宏观调节，是保证领导活动系统总体目标实现的调节，或是就社会整体而言的国家领导活动的调节;微观调节，是保证领导活动各具体目标实现的调节，或是相对于国家领导活动而言的某一部门、某一行业的领导活动的调节，或是基层单位领导活动的调节。微观调节与宏观调节的调节结构的选择问题，一是宏观调节与微观调节的目标选择问题。调节宏观领导活动，是使之保持预期的平衡和统一;调节微观领导活动，是使之符合社会需要，充满生机和活力。二是宏观调节与微观调节的关系问题。微观调节是宏观调节的基础，宏观调节是微观调节的指导;宏观调节目的的实现要靠微观调节为基础，微观调节目的的实现要靠宏观调节来为它服务。

4.信息传递结构的选择

这是指领导活动信息如何传递的问题。此结构的选择，是指选择纵向传递的信息结构，还是选择横向传递的信息结构，或是选择纵横交错的信息传递结构。在现代社会领导活动中，必须选择纵横交错的信息传递结构，才能满足决策和实施决策的需要。

(二)领导体制各构成部分联结方式的选择

领导体制各构成部分靠什么联结起来呢?它们是有一定的权限、一定的职责才联结起来的。因此，它们联结方式的选择，实际上就是权限、职责划分的问题。

1.集权式与分权式的选择

按上下级之间的权限划分，就有集权与分权的问题。集权与分权涉及上级对下级的权力是无限的，还是有限的问题。所谓集权，意味着上级对下级有无限的权力，只要它认为有必要，就可以在任何时候、任何情况下指示下级做任何工作，下级必须依据上级指令办事。所谓分权，就是上级对下级的权力不是无限的，而是有限的，下级在其所有的权力范围内活动，上级不得随意干预。

集权与分权各有利弊，不能说哪一种绝对好，哪一种绝对不好。因为集权有集中和统一的优点，也有不易做到因时因地制宜，不易调动下级积极性，容易造成官僚主义等弊端;分权有灵活多变，因时因地制宜，调动下级积极性等优点，也容易出现各自为政、本位主义、分散主义的缺点。正因为如此，选择集权与分权时，最好把集权与分权有机地结合起来，有“集”有“分”，扬长避短。这里关键的是把握住在什么样的领导活动任务和领导环境条件下该集权，在什么样的任务和环境条件下该分权。哪些权力应该集中于上级，哪些权力应该授给下级。只要把握好这点，就可以找到集中有分，分中有集，集、分结合的联结方式。

2.一长式和委员会式的选择

这是从决策主体、责任主体的人数多少上来划分权限和责任的联结方式。如果法定决策权力集中于一位主要负责人身上，并由其对所负责单位的工作承担全部责任，称为一长式;反之，如果法定的决策权力属于若干人组成的集体，按少数服从多数的原则进行决定的，就称委员会式。

一长式和委员会式各有优缺点。一长式的优点是权力集中，指挥统一，责任明确，决策迅速，效率较高。但是，一个人的知识、能力毕竟有限，在复杂的领导活动中难免考虑不周，出现偏差，如果选人不当，容易出现专制滥权的现象。相对于一长式，委员会式的优点是集思广益，反映和体现各方面的意见和利益，避免个人独断专行、滥用职权，但是，也可能产生决策犹疑、行动迟缓、职责不清、争功诿过等弊端。可见，一长式和委员会式的权限划分形式也不存在绝对的好与坏，各有各的用场。在进行联结方式选择的时候，就要考虑在什么样的体制中使用一长式或委员会式。一般说来，制定路线、方针、政策，运筹战略规则，拟定法律等领导活动系统，做出的重大决策，需经充分酝酿，反复讨论，宜采用委员会式的联结方式。而对于那些执行性的、事务性的、行动性的领导活动系统，则需要果断决策，迅速行动，宜采用一长式联结方式，诸如行政、军事、技术等系统。在进行联结方式选择的时候，还要考虑如何把一长式和委员会式加以综合运用。如果在一长式中的主要决策人把重大决策问题交给专门委员会处理，而委员会式中的委员会对某问题协商后，交给专门负责的委员做决定，就成为一长式与委员会式的综合联结方式了。

3.层次式与职能式的选择

这是按领导活动系统内部各部门的性质和范围来划分权限的联结方式。所谓层次式，就是领导活动系统或单位，在纵向的垂直线上划分若干工作性质相同但领导范围不同的联结方式。所谓职能式，就是指在领导活动系统的单位内，将一定层次上的职责按一定的标准横向分给平行的、不相统属的、工作性质不同而工作范围大体相同的若干职能部门的联结方式。

这两种联结方式相比较，层次式的优点在于事、权集中，指挥统一;而缺点是决策主体管事过多，容易忙于事务而无暇顾及大事，以致草率武断处理问题。职能式的优点是分工明确，各司其职;而缺点是，由于专业性强，只能依附于特定的组织中，容易造成机构臃肿，人浮于事，如果运用不当，会出现扯皮、推诿现象。现代社会活动，高度分化又高度综合，职能和活动范围都大为复杂了，要求从纵横两个方面协调，所以，在联结方式的选择上，无论是层次式还是职能式都不能单独选用，而只能是把它们综合成“层、职综合体”，即在纵向上采取按范围划分的层次式联结，在横向上采用按性质划分的职能式联结。

【注释】

[1]《辞源》第4卷，商务印书馆2001年版，第3476页。

[2]《辞源》第4卷，商务印书馆2001年版，第3476页。