外籍税务司制度

一国海关主权的核心是行政管理权，即领导权。只有国家主权完整海关才能根据本国的政策法规对包括进出口贸易在内的进出境活动进行有效的监督和管理，以保护本国的经济和社会安全。

鸦片战争前中国享有独立完整的主权，海关掌握在清政府手中。鸦片战争后，海关行政管理权随着外籍税务司制度的建立被英国等西方列强剥夺。

(一)外籍税务司制度的形成

西方人控制中国海关从领事报关制度开始，进而控制了中国最大的海关——上海海关，最后将一套半殖民地海关制度扩大到全中国，从而完成了西方列强控制中国海关的进程。

鸦片战争前夕，与西方近代海关相比，中国封建海关从行政组织、人事管理、征税制度到查缉手段都显得十分落后。同时贿赂公行，弊端从生。在西方商人走私活动冲击下，中国海关实际已丧失独立自主能力。鸦片战争后，清政府认识到:即使要征收世界上最低的关税也根本办不到。故在缔约时，不得不求助于有关的缔约国，要求其驻华领事参与监督各该国来华商船的报关和结关手续，以杜绝走私。同时英国商人不断抱怨清朝海关官员肆意勒索的行为，强烈要求改变中国传统的征税制度。

1843年，中英谈判时，英方提出英国领事参与中国海关征税活动，“监督照章交纳关税和其他加征，庶几不致发生弊端，全面的杜绝走私”。^[18]即实行领事报关制度。英方这一要求被订入1843年中英《五口通商章程:海关税则》，该条约规定:“向例英国商船进口，投行认保，所有出入口货物税，均由保商代纳，现经裁撤保商，则进口货物即由英官担保。”“英国商船一经到口停泊，其船主限一日之内，赴英国管事官署中，将船牌、舱口单、报单各件交与管事官，查阅收贮，如有不遵，罚银二百元。若投递假单，罚银五百元……管事官既得船牌及舱口报单等件，即行文通知该口海关，将该船大小可载若干吨，运来系何宗货物逐一声明，以凭抽验明确，准予开船卸货，按例输税”，即英商到中国港口后，首先将船牌及所有报关单证交与英国在各口领事，再由领事据此行文通知中国海关。当船只卸货装货时，由领事通知海关“共同查验”。商船纳税后，海关发给完税单，商人凭完税单领回船牌，然后出口。若领事发现商人走私漏税行为，通知中国海关。这样，只有英国领事“行文通知”中国海关后，海关关员才能行使职权，若无英国领事的通知，中国海关便无权对外商征税稽查。

1844年中美《望厦条约》中也规定:美国商船进港，均由领事照会海关，才可取牌开舱。同年中法《黄埔条约》也做了类似规定。

领事报关制度的确立使中国海关不能独立行使职权，中国海关行政主权的完整性遭到破坏。

五口通商后，中国对外贸易的重心很快从广州转移到上海。上海成为中国最大的通商口岸，西方国家控制中国海关便首先从上海海关开始。

1853年9月7日，上海小刀会起义，清政府在上海的行政机关很快被小刀会占领，苏松太道(即上海道)兼江海关(即上海海关)监督吴健彰逃到租界。英国领事阿礼国随即派兵占领了上海海关，并宣称:上海海关行政陷于停顿，“我们没有遵守海关规章或条约纳关税的义务”。为增加要挟清政府的砝码，阿礼国又向英商公布了一个《海关机构空缺期间船舶结关暂行章程》，该章程规定:在上海海关不能行使权力期间，由英国领事代替中国政府征收和保管关税。^[19]此即所谓的“领事代征制”。随后美国和法国驻沪领事也宣布代征关税。

江海关税收是清政府的重要财政来源，与太平军作战的饷费补给全赖于此，关税被外国领事代征代管后，清廷财政支出严重短缺。吴健彰受命迅速恢复上海海关，其先后在苏州河、闵行及浦东等地设立过临时海关，都被列强以“保持中立”的借口予以驱逐。1854年6月清朝两江总督怡良授权吴健彰与英美法三国驻沪领事会谈，列强以归还1853年9月以来的外商欠税为条件，要求改组上海海关。会议最后达成了八项协议，中国与英法美三国签订了《上海海关协定》，其主要内容是:海关机构中任用外籍人员担任税务监督;其人选由三国领事提名，上海道台加以任命;由三名税务监督组成税务司署，由其选任各级中外属员。^[20]

1854年7月，中国第一个半殖民地海关——由外籍税务司控制的上海海关正式开办，英国人威妥玛、法国人史密斯和美国人卡尔成为上海海关最初的三位外籍税务监督，实权掌握在英国人手中。一年后，即1855年6月威妥玛离职，由另一位英国人李泰国接任，李泰国上任后即参照欧洲资本主义海关的管理制度改造上海海关。近代中国第一个半殖民地海关——上海海关的诞生，标志着清政府丧失了上海海关的行政管理权。

西方列强夺得上海海关的管理权后，又伺机夺取全中国海关的行政管理权。1858年英国迫使中国签订的中英《通商章程善后条约·海关税则》第十条规定:“通商各口收税如何严防偷漏……各口划一办理……任凭总理大臣邀请英人帮办税务并严查漏税。”上海海关的殖民地制度由此扩及全国，并以条约形式加以制度化、法律化。外籍税务司制度作为半殖民地海关制度的核心，从此长期成为支配近代中国海关的半殖民地制度。

1859年5月，李泰国被任命为中国海关(Chinese Imperial Maritime Customs)第一任外籍总税务司(Inspector General of Customs)，海关总税务司署设在上海(1865年迁往北京)。随后李泰国即按西方近代海关模式逐步改组各地海关。1861年清政府成立新的中央机构——总理各国事务衙门^[21]，海关由户部转归总理衙门，总理大臣奕对李泰国重新加以任命。不久李泰国因病回国，英国人赫德(Robert Hert)代替其职。到1863年11月李泰国由于为清政府购买军舰一事被免职，^[22]赫德正式被任命为总税务司，自此直到1911年，赫德担任中国海关总税务司一职长达近半个世纪之久，从而确立了英国在近代中国海关的最高统治地位。^[23]

按照条约规定，外籍税务司是中国政府的“雇员”。中国在各海关均设有监督，税务司只是监督的助手，但实际上外籍总税务司掌握海关行政、人事任免、业务管理等各项大权，各地海关只对总税务司负责，中国政府的任何政策法令只有取得总税务司同意才能实行，海关监督仅限于对海关所收税银进行查收，权力有限。第二任外籍总税务司赫德甚至要求下属:“凡写到海关监督，简单地称呼‘海关监督’就行了，不要再用‘阁下’字样……对海关监督，你最好说‘咨询’，而不是说‘呈报’……不说接受海关监督的‘指示’。”1864年，赫德制定了《募用外人帮助税务章程》，在外籍税务司控制的中国海关中中高级职员一律任用洋人，中国人只能充当一般职员。中国海关完全被列强所控制。

(二)外籍税务司制度的影响

按照西方资本主义模式建立的新式海关，比中国传统的封建海关在管理制度上有显著的进步。清朝封建海关行政管理分散，各关制度不一，弊端丛生。西方人控制下的半殖民地新式海关则制定了统一完善的章程，建立了一个由总税务司集中统一领导的、由总税务司署、各关税务司署组成的完整的海关行政管理体系。使海关管理严密规范，行政效率大大提高。如在税收征管及人员任用上，旧式海关采用包税制，包税额以外的税款即落入海关职员的腰包，因而海关关员贪污舞弊、随意勒索现象严重。人员使用上任人唯亲，总体素质较差，行政效率低下。新海关按西方模式运行，有严密的组织制度，不论行政组织、人事管理还是财务制度、征税章程都在总税务司署统一领导之下。首先建立了相应的统计上报制度。采用“实征实报”制，所征税款一律登记上缴。海关官员除固定的薪金外，不得私取任何款项。其次，建立了世界上先进的会计制度，将过去笼统的总账变为分门别类的明细账，并严格实行账目稽查制度。再次，新关建立了一套人事、行政、财务的考核制度。同时新式海关还聘用了一批受过高等教育的外籍人员，新关较旧式海关管理规范严格，高效廉洁。

外籍税务司凭借一个组织完善、人员精干、管理严密、经费充裕的机构不仅掌控了中国海关，管理对外贸易，而且其触角伸及中国的政治、经济、军事、外交和文化各个领域。海关的管理范围、职能无限扩大。赫德曾说:“我们主持的工作，虽然叫作海关，但其范围很广，目的是尽可能地在各方面为中国做些有益的事情，它是改革各地海关制度以及改革中国一切生产事业的一个恰当的核心组织。而最重要的是它的领导权必须掌握在英国人手中。”长期在中国海关任职的英国人莱特在其《赫德与中国海关》一书中也称:“中国海关的洋税务司制度是任何天才所能创造的纪念碑之一;是西方国家不能征服中国，又力求统治中国的最好办法。”

近代半殖民地海关除了管理海关事务外，有关中外贸易的一切税收制度的创立及管理、海港检疫、灯塔浮标助航设施的设置、引水等都为其包揽，此外海关还参与订立中外不平等条约、组织外交活动、办理邮政、改造同文馆、代清政府对外借款、组织中国商品参加国际博览会等。外籍税务司甚至有权颁布贸易法规，从而干涉中国的内政、外交。

中国海关行政管理权被列强剥夺后，中国大门钥匙即落入了外国列强手中，列强凭借外籍税务司制度，将一系列有利于洋商、洋货的措施强加给中国，中国对外贸易发展方向为列强的利益所左右。对此，赫德曾明确地说:“为使贸易按照条约规定的方式进行，为使中国人按照条约规定强加于他们的贸易方向行动，没有这样一种税务司制度将变得更加混乱。”^[24]近代海关成为执行不平等条约关于贸易方面的重要机构。

不可否认，近代海关引进了一些西方近代先进的科学管理方法，行政效率大为提高。尽管中国进口税率极低，但随着中外贸易的发展，贸易规模的扩大，按照近代海关的征税制度所征关税仍大大超过历史水平，从而使关税日益成为清政府重要的财政支柱。1860年所征税款达700万两，1886年增至1 500万两，关税成为清政府一笔可靠的财源。建关前5年，海关以所征关税为清政府偿还了对英法两国的赔款、为镇压太平天国提供了巨大的财政支持，故而新海关得以顺利取代旧海关。

对外贸易统计是近现代海关的职能之一。西方列强控制中国海关后，为进行国际比较、作为征税参考，尤其是为英国人长期担任总税务司一职提供依据，从1859年开始海关即开始进行贸易统计。不过，由于统计制度初创，最初类目简单，且对外贸易与国内埠际贸易混在一起。1864年内外贸开始分别统计，分类较详细，并发表海关贸易报告。但还仅是各关分散的统计，尚无全国对外贸易的总统计。到1868年，中国有了全面按商品记载的海关贸易统计，并开始发表全国性海关贸易报告。

半殖民地海关帮助清王朝打开了近代外交局面，客观上有助于增进中国对西方世界的了解。中国历史上长期开展“朝贡”外交，一切外来国家和民族均被视为“蛮夷之邦”，其来华均是仰慕中华文明“慕义而来”。16世纪以后，西方国家虽然带着坚船利炮来华，但清政府依然将其作为“蛮夷”看待，对其殖民挑衅也主要是加强“华夷之防”，极力阻断中外联系。第一次鸦片战争后，清政府仍极力维护“天朝上国”的尊严，拒绝按国际惯例互派使节。

赫德认为要“把中国牢固地和西方缚在一起，使其欲退不能”，即将中国完全纳入资本主义世界体系中，必须帮助清王朝开拓新的外交局面。

1866年赫德回英国休假，清政府派遣总理衙门的一位章京斌椿和同文馆学生数人随往。1868年，清廷派出以前美国驻华公使蒲安臣为团长的第一支正式的外交代表团出访欧美十余国，此举成为中外关系史上划时代的行动，中国开始步入国际社会。1873年，同治帝终于放弃了“天朝上国”的尊严，开始按西方礼节接待各国驻华公使。1876年，中国派出第一位驻外使节郭嵩焘出任驻英公使。此后，中国驻各国使领馆相继设立，经费均源于海关。这些在海关促使下的遣使活动，打开了清朝的外交局面，客观上加强了中国对外部世界的了解，启动了中国学习西方的历史。

综上所述，半殖民地海关在一定程度上促进了中国一些行业的近代化，但其前提是中国主权沦丧，西方国家通过控制中国海关，得以操纵中国的内政、外交，攫取经济利益，加深了中国社会半殖民地化的程度。