浅谈辽宁省锦州市杏山镇农村宅基地用地情况

鞍山市国土 资源勘测设计院　姚百计

一、辽宁省锦州市杏山镇宅基地使用情况

锦州市经济技术开发区位于东经121°04′、北纬40°48′，西连京、津、唐，东接辽宁中部城市群，位于环浡海经济圈的中心地带。1993年3月15日经辽宁省人民政府首批批准的省级开发区，行政管辖面积135平方公里，规划面积58平方公里，现有人口8万。经过多年的开发建设，锦州开发区以超常规的发展速度，已成为一个以外向型经济为主体，港口、工业为支柱，兼有商贸和旅游，多功能，现代化的海滨新城区。

杏山乡位于锦州市经济开发区北侧，属半丘陵地区，距主城区16公里；输港公路和渤海大道的开通使得交通比较便利。杏山街道包括14个自然村，总面积约554.67公顷，耕地面积44.7公顷，约6500户。该乡镇主要以二三产业为主，例如养殖牲畜、狐狸等。

二、项目区宅基地的使用概况及存在的问题

本文以经济开发区杏山街道中具有代表性的8个村为例，说明宅基地的使用情况。

据调查资料显示（表1），8个村子占地总面积为300公顷，有3724户（含农业户、农“非”户、非农户），13486人，人均占地宅基地面积154.50平方米，户均宅基地面积559.49平方米。

表1　锦州市经济开发区杏山街道宅基地用地现状

1.宅基地用地规模大

随着农村经济的发展以及农村人口的增长，农村宅基地的用地规模扩展速度快。根据2008年土地调查资料显示，锦州市经济开发区杏山街道8个村子宅基地面积为208.35公顷，占土地总面积的60%，占建设用地的81%。从宅基地用地分析可见，村庄用地总量的供给力度小，用地面积大。从宅基地用地面积占建设用地比重看，根据辽宁省建设用地构成比例标准，对于中心村，居住建筑用地的比例为55%—70%，除梁屯宅基地占建设用地比重较小，其余地区的占地比重基本都在80%以上，其中陆屯比重最高，达89%，所以宅基地用地面积过大。从耕地面积与宅基地的比值上看，一般认为耕地的多少与村子的发展程度有很大关系，比值可以直观反映村子用地面积相对于耕地面积大小程度，并突出了耕地影响村庄用地规模的重要程度。从人均耕地上看，该调查区的平均人均耕地为23.19平方米，最小的是三道壕村，11.33平方米；最大的是七里河子，33.21平方米。根据辽宁户均宅基地与容积率标准表（表3）可见，当人均耕地为2亩（1333.3平方米）以上的时候，户均宅基地的最大面积为350平方米；当人均耕地在2亩以下1亩（666.7平方米）以上的时候，户均宅基地的最大面积为266平方米；当人均耕地在1亩（666.7平方米）以下的时候，户均宅基地的最大面积为266平方米。该调查区的人均耕地仅仅为23.19平方米，少之又少，但是户均宅基地竟达到559.49平方米，可见宅基地面积超标现象很严重。

表2　宅基地用地情况

表3　户均宅基地及容积率

2.宅基地容积率小

宅基地一般以户为单位，包括主房、厢房、简易房、牲畜房、院内园田地、空地以及固化地。在各类用地比例中，庭院内牲畜房、田园地的面积占宅基地的28%—45%，而空地及固化地就占34%—53%，可见土地利用率低，庭院内部结构松散。此外农村宅基地的容积率就是指房屋的面积占整个宅基地的比率，因此，该调查区的宅基地的容积率在0.15—0.2，根据辽宁省宅基地的容积率与户均宅基地的使用标准，当容积率大于等于0.4时，户均宅基地最大可以在350平方米；容积率大于等于0.5时，户均宅基地面积最大为266平方米。但是该调查区的容积率在0.15—0.2，户均宅基地面积最小的是下甸子是306平方米，最大的是梁屯，面积为1860.11平方米，平均户均宅基地达到559.49平方米，可见该项目区整体上由于容积率过小，宅基地面积没有充分利用而导致资源浪费，从而造成宅基地面积超标。

表3　宅基地面积分类表

表4　宅基地使用情况

3.宅基地布局散乱，内部用地结构不合理

改革开放实行农村家庭联产承包责任制以后，我国农村很快就掀起了一股建房热潮，从而有力地推动了农村居民住房条件的改善。但从另一方面看，农民建房的兴起，体现了建房在农村被认为是家庭实力底线，农村建房攀比现象严重。由于农民受传统的农村住宅布局思想及小规模家庭经济格局影响，呈现空房多，形式乱的特点。大多数农民为了生产生活方便，建房倾向于独门独立模式，而且村民建房多是自建为主，没有在统一合理的村庄建设规模指导下进行，甚至出现农村宅基地私下交易隐形市场。村庄内常有一些不平整的地坑，如大坑、大坎、土丘等，与此同时，宅基地面积、房屋朝向、户型以及建筑材料等各异，因而住宅分散，布局不规整，用地结构松散凌乱。有的村民在房前屋后植树种菜，有的沿街搭建畜栏、厕所、堆放柴草，使各种用地大小不一，穿插交错显得杂乱无章，整体景观差，从而严重影响了村容村貌，不利于农村的现代化建设。如下甸子地籍图部分图片。

从上图可看出，由于宅基地的布局参差不齐，造成村内交通不便等现象，不利于农村的建设。

由于宅基地用地规模大、宅基地容积率小、布局散乱，内部用地结构不合理等现象导致宅基地面积超标等问题。

三、宅基地面积超标的原因

1.历史遗留原因

建国初期，农村土地实行土地私人所有的制度，但20世纪50年代后期成立农业高级社和人民公社，其私有土地转变为集体所有、统一经营使用的土地制度，宅基地的所有权也收回集体所有，农民只对宅基地享有使用权。改革开放以后，农村经济不断发展，农民的生活水平逐渐提高，随之出现了建房热现象，其负面效应是建房时乱圈乱占、互相攀比的现象越来越多，不少农户甚至不办理有关审批手续，自己占地建房，单座房屋的占地面积越来越大，宅基用地量大量增加，侵占耕地的现象极其严重。国家为了加强土地管理，对宅基地使用制度作了调整。1982年《宪法》第十套规定“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有以外，属集体所有；宅基地、自留山、自留地也属于集体所有。”从国家根本大法的角度重申宅基地的集体所有制。1982年2月13日，国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》，其中第五条第一款规定“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条件的规定，办理申请、审查、批准的手续”1986年第一部《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”由以上集体土地所有权及农村宅基地使用权历史演变上可看出，国家和各级政府对农村宅基地管理没有一部完整的法律或规范性政策，使农村宅基地在管理上存在着法律上的缺失和政策依据。

2.宅基地用地控制不严

《土地管理法》明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但由于基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意在承包责任地上建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，一些乡村干部凭借权力、关系占有多处宅基地等问题。主要有以下几个方面：一是一户一宅，面积超占。这种类型的超占户一般为原《土地管理法》颁布实施前就已形成超占，这种户型在整个超占户中比例最大，其特点是超占部分的土地已被房屋或院落占用，不便调整和再利用。从下甸子地籍图可以看出，宅基地独门独户，普遍宅基地面积很大，从以上数据显示，户均宅基地面积在310平方米左右。二是一户多宅现象严重，在一定程度上影响了农村用地秩序。这种类型的超占户一般拥有两处以上的宅基地，两处宅基地之和超过政策规定的标准，有的原因是父母与子女分户，形成两宅，父母去世后，其房宅由子女继承；有的是农户原有老宅，却又找理由新建一宅，老宅不退还，或退出后别人无法利用，仍由原主占用。从地籍图中可以看出，这种现象比较严重。三是面积暗箱操作。多是乡（镇）土地管理人员为农户宅院按批准面积放线后，户主在实际建设过程中往往“过线”，造成多占事实；或因基层村组制定的土地政策，以“四圈一所”（牛、羊、猪、鸡圈和厕所）的名义多占土地，使这类超占户表面上不超标，而实际上用地面积却超出了政府的标准。

3.宅基地布局零乱，村内空闲地多，出现大量“空心村”

农村村民在选择宅基地建房时通常是根据自家的经济状况及需要而选择道路两旁的耕地或沿用原有的宅基地，缺乏统一规划，分布零乱，既不美观又浪费了土地；有的住房外表讲究，但内部设计不合理，既不实用又浪费了土地和材料。此外，一方面，随着我国经济的不断发展以及城镇制度的改革，一些富裕起来的农民纷纷进城购房，他们留在农村的宅基地，受现行法律的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径取得的，村集体组织无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕，导致出现大量的“空心村”；另一方面，在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，形成“空心村”。

4.农村建设规划滞后，基础设施不完善

部分省（区、市）宅基地只有数字规划，没有落实到具体的点和面上，缺乏村庄宅基地布局规划和控制性详细规划，未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模，导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。近年来，我国虽然多次制定过中心村、镇建设规划，但农民住宅仍处于低水平重复建设之中，经常出现“只见新屋，不见新村”的现象。规模小，生活基础实施缺乏的自然村依然存在，大量分散建造的农居不仅使村、镇建设规划难以落实，而且也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱，居住质量差。从地籍图中可以看出，宅基地成行状，但是前后的大小不一，导致交通道路过窄，设施不健全，规划不合理，从而在一定程度上影响村庄的发展。

四、控制农村宅基地面积的建议

1.加强农村宅基地的规划

依法严格执行土地利用总体规划和村庄规划管理，切实保护基本农田，积极做好划区守界工作，按照一户一宅及宅基地的用地标准，严把审批关，验收关。对《土地管理法》颁布前未批先占的，只要符合土地利用总体规划应尽快为他们办理土地使用手续；对不合法、不符合规划用地条件的超占用地户，应严格执法，该收回的收回，该拆除的决不能姑息迁就。要有步骤、有计划、有重点地逐步推进农宅建设。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观要求，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设规划纲要，完善乡（镇）土地利用总体规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划。开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，因地制宜，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地，从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。

2.健全法律法规

针对目前宅基地管理方面的立法滞后而且法律效力低下以及新形势下出现的一些新情况、新问题，应加强宅基地立法体系建设，例如，出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转办法》等。

坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各市县根据本地实际，再制定统一的农村宅基地面积标准，以及宅基地的申请条件，要严格控制宅基地的申请条件，凡不符合申请条件的农户不得批给宅基地。

3.完善相关制度

（1）建立统一的农民不动产登记制度，加快宅基地登记发证工作的步伐。

要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等政策性问题，加快农民集体土地确权和宅基地登记发证工作步伐。对手续齐全、符合规划、面积不超标的宅基地给予登记发证；对于手续符合规划、面积超标的，因继承、赠与、遗赠、建新房不拆旧等而产生的“一户多宅”和历史原因造成的单户宅基地超标的，标准以内登记发证、超标部分登记不发证；对于骗取批准、未批先建、批少建多等非法占用和户口迁出后的宅基地，不予登记，并采取行政手段依法强制收回；有手续、不符合规划的，采取标准以内登记发证、超标准部分登记不发证并规定禁止翻建的手段。有条件的市、县、应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案，实现宅基地规范化、信息化的管理。

（2）建立农村宅基地的有偿使用制度。

我国对国有土地确立的有偿使用制度，曾极大地促进了经济的发展，对于农村集体经济组织所有的土地，也应当实行统一的制度，建立全国统一的土地市场，实行集体建设用地使用权（包括宅基地的使用权）有偿使用。宅基地属于农村集体经济组织所有，村民个人要取得宅基地使用权，必须由农村集体经济组织将宅基地使用权有偿出让给村民个人，农村集体经济组织取得取的宅基地使用权收益归农村集体经济组织所有，由农村集体经济组织用于基础设施、公益设施建设和发展生产。通过实行宅基地的有偿使用，既可以增加农村集体经济组织的集体财产，杜绝农民通过无偿划拨形式多占宅基地、超标占地和大量使用耕地现象的发生，也可以提高农民的市场经济意识，促进农村房屋交易市场的规范发展。