农村居民点用地集约利用潜力

7.2.3　农村居民点用地集约利用潜力

2004年，江苏省农村居民点用地总面积为93.52万hm²，比2000年减少2 664hm²，但人均农村居民点用地面积却增加0.96m²。从苏南、苏中、苏北三大区域看，苏南、苏中地区农村建设用地集约利用水平高于苏北地区，苏南、苏中地区差异较小；苏南、苏中地区县（市）农村建设用地集约水平差异较大，南京等部分县（市）有较大潜力空间；苏北地区用地普遍粗放。

1）江苏省农村居民点用地集约利用理论潜力测算指标与方法

江苏省农村建设用地集约潜力测算参照值依据《村镇规划标准》GB50188—93中人均建设用地标准Ⅲ级、Ⅳ级和Ⅴ级上限值。表7.13为村镇人均建设用地指标分级。

表7.13　村镇人均建设用地指标分级

资料来源：《村镇规划标准》GB50188—93。

测算公式如下：

式中：S_i表示不同参照标准下农村居民点用地集约潜力；S₀表示2004年农村居民点用地现状面积；B_i表示i级人均建设用地标准上限，i＝3、4、5；Q₀表示2004年乡村人口数。

2）江苏省农村居民点用地集约利用理论潜力

2004年江苏省农村居民点用地93.52万hm²，乡村人口5 077.78万人^[8]，人均农村居民点用地184m²，超出《村镇规划标准》规定的人均建设用地标准中Ⅴ级上限值34m²、Ⅳ级上限值64m²和Ⅲ级上限值84m²。苏南、苏中和苏北人均农村居民点用地分别为174m²、179m²和192m²，分别超出Ⅴ级上限值24m²、29m²和42m²；超出Ⅳ级上限值54m²、59m²和72m²；超出Ⅲ级上限值74m²、79m²和92m²（见表7.14）。

从理论上讲，如果依照《村镇规划标准》中人均建设用地五级上限标准150m²计算，2004年江苏省乡村人口5 077.78万人需占用农村居民点用地约76.17万hm²，可以节约用地约18.87万hm²；如果按人均建设用地120m²标准计算，需占用土地约60.93万hm²，可以节约用地约32.59万hm²；如果按人均建设用地100m²标准计算，需占用土地50.78万hm²，可以节约用地约42.74万hm²。

表7.14　江苏省人均居民点用地及不同参照标准下的集约利用理论潜力

注：P150、P120和P100分别表示在人均居民点用地150m2、120m2和100m2下的集约利用潜力。

从苏南、苏中和苏北三大区域看，区域间农村居民点用地集约利用潜力存在明显差异，总体上表现为苏南小于苏中，苏中小于苏北。

如果依据人均建设用地标准150m²计算，2004年苏南农村居民点用地超出标准约为4.06万hm²，苏中约为4.38万hm²，苏北约为10.53万hm²；如果根据120m²的标准计算，苏南地区超出标准约为6.90万hm²，苏中约为7.79万hm²，苏北约为17.90万hm²；如果以100m²的标准计算，苏南地区超出标准约为9.43万hm²，苏中约为10.43万hm²，苏北约为22.88万hm²。

3）江苏省农村居民点用地集约利用现实潜力

理论潜力只是说明在一定假设条件下理论上还有多大的集约空间。要把理论潜力转变为可以实现的现实潜力，还要受到地区的社会经济、资源禀赋、政策以及社会文化等因素的制约。从理论潜力测算的结果可以看出，江苏省农村居民点普遍存在着用地粗放、人均居民点用地严重超标的现象，实施进一步挖掘的潜力很大。但是，在可预测的条件下，到2010年和2020年究竟有多少理论潜力可以转化为现实潜力需要结合各地区实际情况做进一步的分析。

（1）潜力实现的制约因素分析

虽然说农村居民点整理具有巨大的经济、社会和生态效益，但是也必须看到在农村居民点整理过程中也存在许多无法回避的制约因素，这主要表现在农村居民点整理的成本、农村居民的生产活动以及生活习俗等方面。

农村居民点整理成本是指在采用工程技术和调整土地产权等土地整理手段，进行村庄拆并改造和再利用时所发生的费用。农村居民点整理是一项有资金和劳动投入的过程，是一种典型的经济行为。土地整理高昂的成本是目前制约农村居民点整理的主要因素之一。《昆山市淀山湖镇村庄整理项目可行性分析报告》数据显示，农地整理（包括村庄土地复垦和周边农地整理）新增1hm2耕地的工程性投入至少为45万元。同时，农村居民点的拆迁安置费用占农地整理总成本的比例非常高。在苏北地区（如宿迁市），农村房屋拆迁单位建筑面积补偿标准约为400元/m²。据此，以户均用地200m²，建筑面积250m²计，每公顷农村居民点拆迁至少需要250万元^[9]。

另外，农村居民的生产活动和社会生活习俗也是制约农村居民点整理的主要因素之一。农村居民点一般来说距离自己的生产活动场所较近，但是通过村庄的改造、归并等整理活动会增加农民的生活、生产活动半径。同时，由于农民的生活习俗不同于城市居民，在进行居民点整理时也可能遇到较大阻力。如农村居民习惯于饲养家禽牲畜，要他们集中起来入住楼房，家禽牲畜的处置比较困难。这些都会加大农村居民点整理的难度和成本。

（2）江苏省农村居民点现实潜力（见表7.15）

从近年江苏各地农村居民点拆并整理的成果经验来看，农村居民点整理的顺利进行主要依赖于全社会的投资能力。在城市和开发区周边地区，通过政府适度引导，一般土地需求者（农村居民、用地企业与开发商）往往也愿意投资于农村居民点整理。因此，规划期内全省农村居民点整理的实际规模一方面取决于全社会的投资能力，另一方面取决于政府的组织、推动、示范工作成效与农村居民和开发商的配合程度。

预计规划期内政府在农村居民点整理中的统筹职能将进一步得到体现，土地利用规划的引导功能将得到充分发挥，同时通过配套农村居民点整理制度改革，发挥基础设施建设的带动作用，引入市场化运作方式，社会各类投资将被大量吸引进入农村居民点整理。在项目安排上本着先易后难的原则，预计近期（2005～2010年）全社会（政府、农村居民、开发商等）每年投入农村居民点整理的资金总量可达到185亿元左右，规划期内（2005～2020年）平均每年投入农村居民点整理的资金总量可达到200亿元左右。据此，推算近期（2005～2010年）全省农村居民点整理潜力在3.72万hm²左右，规划期内（2005～2020年）全省农村居民点整理潜力在10.9 万hm²左右。

表7.15　2010年和2020年江苏省居民点用地集约利用的现实潜力