三峡经济区域的形成与地域界定的演变

三峡区域位于中国四川盆地的东南部边缘与长江中下游平原的过渡地带，是经济发达的东部地区和资源富集的西部地区的结合部。境内高山峻岭密布，峡谷河流纵横，物产资源丰富，多民族人口杂居，具有悠久的历史文化传统。宜宾至宜昌的长江江段称川江，是三峡区域乃至我国西南地区物资流通的黄金水道。依托长江干支流的联系和人口迁徙，横跨重庆、湖北两省市的三峡区域历史上就具有密切的政治、经济、军事和文化联系。但受行政区划分割的影响，以及高山深谷交通不便的地形阻隔，三峡区域在长江沿江地区中一直处于经济发展的低谷。改革开放以后，随着沿海地区经济的高速增长，三峡区域与沿海地区的发展差距进一步拉大。

为加快对三峡区域丰富资源的开发利用，促进三峡区域经济社会的发展，中央和地方政府先后研究和制定了多种方案，采取了一系列战略措施。虽然至今为止中央政府并没有明确宣布三峡区域的具体地域界定，但随着政府对三峡区域经济开发措施的逐步落实，三峡区域作为一个相对独立的经济区域，已逐步由一种历史上的理论概念演变成为现实的发展需要，其地域范围也在不断发展变化。

为了改变三峡区域分属四川、湖北两省的状况，中央政府曾在20世纪80年代中期设想成立三峡省，之后则于1986年5月8日批准成立了三峡地区经济开发办公室，统一规划三峡地区的经济发展。为此，国家科委下达了“七五”攻关科研课题，要求对三峡地区的国土资源、经济和社会状况进行调查研究。这一课题委托三峡省筹备组和原宜昌地区科委组织实施，并于1990年8月完成。在这一课题报告《长江三峡地区国土资源、经济、社会资料及发展研究（1949～1988年）》中对三峡地区所做的界定为：“三峡地区包括四川的涪陵、黔江、万县地区，湖北省的宜昌市和鄂西苗族土家族自治州的巴东县。”合计30个县（市）和1个省辖市，总面积8.14万平方公里，总人口1 827.53万人。

1990年起，国家开始制定和实施长江开发战略。为响应这一战略，原四川省设立了沿江经济开发带，包括沿长江干流的宜宾、泸州、重庆市、万县和涪陵共五个城市，以及一些地区和县市。

1992年4月3日，全国人大五次会议通过了关于兴建三峡工程的决议。为了帮助指导三峡地区经济发展，国家计委于1993年组织国务院有关部门和四川、湖北两省计委编制了三峡地区发展规划纲要，并于1996年正式出版。该纲要将三峡地区界定为湖北、四川两省的21个县、市区。^[2]

1993年5月，国家体制改革委员会在宜昌召开长江沿线开放开发座谈会，会上明确提出以上海、南京、武汉、重庆和宜昌·三峡“五点一线”为主线，牵动长江整体开放开发，加快长江产业带的形成。

1994年8月25日，国务院就三峡工程库区进一步开放的问题做了批复，批准沿长江干流的宜昌、万县、涪陵三个地市的17个县（区）列入沿江开放区。这一沿江开放区东起宜昌，西至江津，总面积5.99万平方公里，总人口1 600万人。

三峡工程上马后，四川省抓住机遇，成立了“三峡经济区”。这一经济区包括现重庆市的合川、永川、江津、万县和涪陵等沿江城市和地区，由此构成了四川省“一线（成都—重庆）双翼（三峡库区和攀西资源开发区）”的发展战略格局。^[3]

1996年9月，经国务院批准，四川省将万县市、涪陵市和黔江地区委托重庆市代管。1997年3月14日，八届全国人大一次会议通过决议，批准撤销重庆市，设立重庆直辖市，管辖原四川省的重庆市、黔江、涪陵和万县地区。重庆直辖市总人口为3 027万人，总面积8.2万平方公里，共辖40个区县（市）。

以上关于三峡地区地域范围的几个界定方案，共同之处在于都是试图通过政府行政命令的方式确定一个相对独立的行政区域或经济区域，实行某种优惠政策来促进地区经济的发展，而具体方案则各有利弊。设立“三峡省”方案的优点在于：将三峡地区从各省的行政区划中独立出来，可以大大提高三峡地区的地位，有利于三峡地区的整体开放开发。但是这一方案界定的区域缺少首位城市，形不成区域经济增长的核心；国家计委《纲要》的方案只将各地市的一部分县区划入三峡地区，打破了现有地市行政区划的完整性，又缺少一个强有力的区域主体来代表三峡地区的整体利益，因而在实际操作上难以实施。四川省设立的“沿江经济带”和“三峡经济区”，在现有的省级行政区划内统一管理，可以使政令畅通，政策落实，有利于协调不同行政利益主体之间可能存在的矛盾。但这种界定受到四川省地域范围的限制。政府作为行政区域和经济区域的双重区域主体，客观上存在一些矛盾。以三峡工程库区淹没市县为标准设立“沿江开放区”，在地理位置和行政区划的界定上比较清楚，可操作性强。然而这一区域划分的主要目的是为了解决三峡工程库区移民问题。由于缺少中心城市的带动，纵深腹地狭窄，区域利益的代表主体不够明确，对三峡地区的长远发展作用有限。

重庆市直辖是三峡经济区初见雏形的标志，对三峡经济区域的发展具有重大的战略意义。以重庆直辖市的行政区界作为三峡地区的地域范围，是在对前述几种界定办法扬长避短基础上做出的最佳选择。将三峡地区从四川省中划出作为中央直辖市，这和海南设省、设经济特区类似，突出了三峡地区的重要地位，发挥了重庆在区域经济中的核心作用，强化了区域利益主体，对三峡地区的发展比较有利。但是，重庆直辖的实质仍是以行政体制一体化代替区域经济一体化的作用，从区域经济市场机制的要求来看，这种地域界定仍存在一些问题。

（1）行政区界与经济区界不一致，影响了三峡地区在经济地理上的完整性。

经济区域是具有相似的自然资源、相近的经济发展水平和相对独立地理单元的经济社会系统。行政区界受政治权力和行政管理体制的影响，注重条块划分，与区域经济的整体发展要求往往有较大差异。在公认的自然三峡中，重庆市的行政区界只包括了瞿塘峡和巫峡。湖北省境内的峡谷，占了自然三峡总长度的一半以上，却未能被包括在三峡区域之内。还有相当一部分与重庆地域相连、自然资源相近、历史上经济文化往来密切的地区也被排除在外。

（2）作为经济中心的城市数量不足。

重庆现有6个城市，每万平方公里只有0.3座城市，相当于全国城市平均密度的一半。虽然重庆主城区是一座特大型城市，但其余的城市规模均较小，市区的城市人口一般在20万人甚至10万人以下。造成这种状况的一个重要原因在于土地资源不足。三峡地区平地面积很少，平原、平坝和盆地只占总面积的4%左右，土地资源的稀缺使重庆市的东部地区难以形成发达的城市群落。

（3）城市的结构和分布不均衡。

1996年，全国城市的平均服务半径为60.1公里，经济发达的沿海地区如广东省则为32.4公里。重庆市现有的城市大部分散布在重庆主城区周围，城市密度由西向东递减，沿长江呈带状分布。重庆主城区至黔江地区或忠县以东地区的距离均在200公里以上，到最东端的巫山县的距离则超过500公里，并且没有铁路或高速公路相连。重庆市地域范围内缺少市区人口50万人以上的大型、较大型城市作为中间环节，加上城市分布不均衡，特大城市与中小城市之间就难以形成合理的城市体系。

（4）资源利用效率下降和市场盲目竞争。

三峡地区的自然资源、地理特征、文化历史和民风民俗相近，是一个完整的整体，现代基础设施的进步更使这种整体性不断得到加强。例如三峡工程的兴建客观上使三峡旅游的重心东移，三峡库区水位的提高使得神农架、清江与三峡已经浑然一体，宜宾、泸州到长江中下游的航运更为便利等。但是行政区划的分割人为造成了各地资源开发低水平重复建设，资源利用效率下降，带来了盲目市场竞争，不利于资源优势转化为市场竞争的整体优势。

借鉴国内外的经验教训，当通过行政体制独立来实现三峡经济区的发展要求已经很困难时，惟一可行的出路就是在保持现有的行政区划不变的基础上，通过跨行政区划的协作联合来推动区域经济发展。这样，三峡经济区域的地域范围界定的思路就可以摆脱行政区划的限制，以有利于三峡地区经济社会整体发展作为标准，使资源在更大的空间范围内合理配置，促进跨地区的市场经济一体化。

从以上考虑出发，笔者认为，三峡经济区域除重庆行政区划的地域范围之外，还应包括湖北省的宜昌市、恩施土家族苗族自治州以及神农架林区。这一地域界定之下的三峡经济区域，总面积约13.07万平方公里，总人口约3 933.36万人，拥有年国内生产总值超过3 000亿元的经济规模（见表3-1、表3-2）。

表3-1　2005年三峡区域人口、国土面积基本情况

注：资料来源：重庆市、宜昌市、恩施州、神农架2005年统计年鉴及统计公报。

表3-2　1998～2005年三峡区域GDP增长情况（单位：亿元）

注：资料来源：重庆市、宜昌市、恩施州等地1999～2005年统计年鉴及统计公报，其中，神农架林区未统计在内。工业增加值与GDP均为当年价。“—”表示资料缺失无法统计比较。