中介组织发展与政府培育策略

时间：2022-06-26 百科知识版权反馈

【摘要】：如有的政府主管部门利用手中的审批权，规定企业必须到其办的中介机构进行“资产评估”;有的经济体制改革部门表示，由其创办的企业股份制改造咨询公司对企业进行股份制改造，可以设法使企业获得公司上市的配额。国家有关部门应尽快制定相应的法律法规，规范会计、律师、公证、资产评估、咨询、广告、信息服务、研究与开发以及教育培训等中介机构的行为，使各类中介组织都能依据法定程序设立和运作，接受法律约束、规范和监督。

我国新一轮中介组织的发展起源于改革开放初期。在体制转轨的过程中，发展中介组织成为市场经济发展和政府职能转变的现实需要。但由于是“白手起家”，由政府出资、政府扶持，或者直接由政府来兴办，成为建立中介组织的“路径依赖”。在这一时期，政府是中介组织的主要兴办者和组建者，比如财政部门办会计师事务所，国有资产管理部门办资产评估中介机构，土地管理部门办土地评估中介机构等。政府亲自组建中介机构，一方面是由于政府力图在社会领域的改革中起主导作用，政府强大的行政权力也使政府适宜担当中国中介组织发展“第一推动力”的角色;但另一方面，利益驱动也占据很大的比重，一些政府部门组建中介机构是为了分流富余人员、离退休干部及干部子女，或者是为了给本部门设立小金库，使中介组织成了为小团体利益服务的渠道。政府部门的行政权力与自利动机相结合，其结果是削弱了中介组织的独立性和公共性。这抑制了中介组织的正常发育，束缚了中介组织的活力，妨碍了中介组织功能的发挥，影响了中介组织公信度的确立，甚至造成中介市场秩序混乱。如有些中介组织紧紧依附于某些政府部门，搞“仗权牟利”，其业务活动不是依靠市场，而是依靠政府主管部门的“权威”;不是依靠平等竞争，而是实行行业事务垄断，依赖行政权力获得“指定”业务。据业内人士测算，各省市会计师事务所和审计师事务所60%～80%的业务量是以行政手段或借助政府部门的影响承揽的;^[15]有些中介组织甚至在实践中打着政府机构的牌子，排斥别人，低费拉客，用回扣揽生意，挖人带项目，甚至弄虚作假，一味追求经济利益。同时，政府自己创办中介组织，这就为政府权力进入市场敞开了通道，从而极大地诱发了政府部门权力寻租的热情，成为滋生腐败的温床。如有的政府主管部门利用手中的审批权，规定企业必须到其办的中介机构进行“资产评估”;有的经济体制改革部门表示，由其创办的企业股份制改造咨询公司对企业进行股份制改造，可以设法使企业获得公司上市的配额。

总而言之，在我国中介组织建立之初由于政府角色定位失当所带来的种种弊端，随着市场经济的深入发展，已暴露得越来越明显，并成为中介组织健康发展和政府职能顺利转变的巨大障碍。这迫切需要政府重新调整对中介组织的培育策略。

(一)政府应大力推动中介组织的法制建设

虽然《宁夏回族自治区市场中介组织管理办法》已于2010年2月1日起施行，国内首部地方性中介组织管理法规《辽宁省市场中介组织管理条例》也已于2011年5月出台，但目前我国相关立法工作滞后于中介组织的发展。政府作为国家权力的代表和社会秩序的维护者，应推动制定有关法律和制度，对中介组织的性质、地位、职能、行为准则、社会责任以及活动的范围作出规定，以尽快完善中介组织方面的法律法规体系，确保中介组织有法可依，在法律的规约下开展活动。要从法律、制度上明确和规范政府部门与中介组织的各自职能，切断部门权力与部门利益之间的纽带，确立和保护中介组织的地位和合法权益，为中介组织的发展创造一个良好的法制环境，同时也对中介组织进行规范，对其行使的社会公权力加以约束。国家有关部门应尽快制定相应的法律法规，规范会计、律师、公证、资产评估、咨询、广告、信息服务、研究与开发以及教育培训等中介机构的行为，使各类中介组织都能依据法定程序设立和运作，接受法律约束、规范和监督。

(二)政府应设立专门机构实施对中介组织的管理

中介组织的业务范围很广，只靠一两个部门的管理是不够的，需要工商、税务、物价、银行、财政等各职能部门综合管理，互相支持，形成一个管理系统，以进一步加强对中介组织的规范管理和分类指导。从规范管理的角度讲，政府应设立专门的管理机构或授权特定机构负责对中介组织的管理，以便从宏观上引导和把握中介组织的发展方向。目前，上海、北京等城市虽然已先后建立了对中介组织发展进行管理的专门机构，如行业协会发展署、市场中介发展署等，加强对中介组织的规范管理和培育力度。但是，这类机构的地位和作用及其与政府的关系、其职能与权威的依据和定位等，需要作深入的分析和探讨。从分类指导的角度讲，由于中介组织类型众多，性质各异，在组织形式、运行机制、活动方式等方面各有特点，因此，必须根据不同类型中介组织的特点要求，实行多样化的分类指导，以完善中介组织的管理体系。

(三)政府应加强对中介组织的理论研究和科学规划

政府有关机构的决策人员和研究人员应更加重视对中介组织的研究，以尽快明了和掌握这一领域的基本知识、理论和演变趋向。在上述基础上，政府在对中介组织事务的处理上应有预见性和理性化。政府要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行科学合理的总体规划，优先、重点发展与市场经济关系较为密切的中介组织，避免一哄而起，并从实际出发，对现存的中介组织进行清理整顿。

(四)政府对中介组织要奉行“宽进严管”原则

一方面，政府要放宽中介组织的准入限制，填补某些中介领域的空白，加强中介组织之间的竞争，使有规模、服务好、有诚信的中介组织能在竞争中成长壮大;另一方面，政府要制定规则，规范中介组织行为，对中介组织严格监管，对不遵守规则，扰乱中介市场秩序的中介组织要严厉打击。

例如，可在某些类别的中介组织准入方面，实行专业资质认定制度和执业人员资格审核制度。除法律、行政法规另有规定外，这些中介组织的设立不进行前置审批，新设立的中介机构可直接到管理部门登记注册。新设立的中介组织应当按照有关规定提取风险基金。借鉴律师事务所的做法，在某些中介组织中逐步实施强制执业赔偿保险制度，确定每名执业人员的最低保险金额，以机构为单位投保。健全中介机构和执业人员的年度资格审核制度，加强诚信建设。逐步建立和完善中介组织信用评估机制，在行业内建立违法违规记录制度，实行行业停业整顿制度。行业协会定期向社会公布对中介组织的信用升级、降级及重大违规行为的处罚情况等。

(五)政府要为中介组织发展创造良好的市场环境

市场的发育和完善是中介组织发展的良好外部条件。因此，明确政府与市场之间的关系，在经济活动中，政府按照经济规律的要求对市场进行必要的宏观调控，加强对市场的监管，规范市场秩序，健全市场组织，使市场对资源配置起基础性作用，建立起完善的市场机制和市场体系，这在客观上也是在促进中介组织的发展。

在政府进行正确角色定位的同时，中介组织也要健全内部自律机制，充分发挥自律功能，通过明确责任权限，加强内部管理，完善自身内部建设，如完善治理结构和责任机制，加强制度建设，提高中介服务的能力等，不断发展壮大自身力量。

【注释】

[1]王名:《中国民间组织30年——走向公民社会》，社会科学文献出版社，2008年10月第1版。

[2]陈国权:《论政府能力的有限性与政府职能转变》，《求索》1999年第4期。

[3]经济学家李定接受记者采访时的讲话，见《中国经济时报》1997年10月28日。

[4]王名:《中国民间组织30年——走向公民社会》，社会科学文献出版社，2008年10月第1版。

[5]谢媛:《政府职能的社会化与机构改革》，《探索》2000年第4期。

[6]徐友华:《试论政府职能转变与社会中介组织的关系》，《安徽农业大学学报》2003年1月。

[7]陈国权:《论政府能力的有限性与政府职能转变》，《求索》1999年第4期。

[8]国家行政学院课题组:“深圳市政府改革与创新的基本思路”，《公共管理内参》2003年第4期，第13页。