促进非政府组织发展的政策建议

5．3　促进非政府组织发展的政策建议

5．3．1　完善非政府组织管理制度体系必须立足中国国情

改革开放以来，我国的制度建设受到高度重视，各领域、各行业的立法工作开展得如火如荼。非政府组织管理方面的基本制度体系已经初步确立，但该体系整体上呈现出这样的特点：重义务，轻权利；重原则，轻程序；重防范，轻培育；重管制，轻服务；重准入，轻监管。因此，要看到这些特点所反映出来的国情，有针对性地对非政府组织管理的制度体系进行完善。

1．转变管理理念：从控制到服务

在西方发达国家，政府对非政府组织经历了从怀疑到承认再到积极鼓励的态度转变。与之相适应，政府对非政府组织的管理理念也大致上经历了从控制到服务的转变。但是，这种转变是与其具体国情相联系的。尽管西方发达国家的具体国情不同，但是，从总体上看，第二次世界大战以后，西方发达国家为了弥补市场失灵，普遍采取了凯恩斯主义干预经济，同时为了社会稳定和公民各项权利的保护，福利国家政策被普遍采纳。在这个时期，非政府组织在政府对公民“从摇篮到坟墓”的全面福利面前，没有大的作为。但是，20世纪70年代以后，福利国家的弊端充分表现出来，政府赤字居高不下，公众对政府的抱怨也越来越多，转而选择非政府组织的服务。非政府组织开始找到发展壮大的契机：以直接贴近公众的优势来灵活地服务于公众，满足不同群体的利益需求。而20世纪80年代开始探索并于90年代形成浪潮的公共管理导向的政府改革也为公共服务的主体多元化提供了理论论证，要求政府放松规制和分权，以此来增强政府的合法性。英国、德国等发达国家正是看到了非政府组织的优势所在，日益重视非政府组织在公共服务和福利提供方面的作用，以及非政府组织对社会资本积累的重要性。因此，政府对非政府组织的管理理念从20世纪90年代开始转变为服务。英国政府与非政府组织签订的《政府与志愿及社区部门关系公约》就是服务理念的体现，而2006年对慈善法案的修订则将政府对非政府组织的服务进行了法律规定，慈善委员会的职能也更加强调为非政府组织服务。

托克维尔指出：“古代人的最大困难在于改革法制，现代人的最大困难在于改变民情；而我们现代人的真正困难，又与古代人所要解决的困难有联系。”^[14]在我国，非政府组织尽管在历史上也都有存在和活动的痕迹，但长期的皇权统治形成的权威—服从关系强调民众对国家的顺从。新中国成立后的计划经济体制也强调秩序和国家对全社会的全面掌握，加上巩固政权的需要，国家对民间组织一直是比较警惕的，因此，国家对非政府组织的管理以控制为主。但与市场经济的建设和和谐社会的构建相适应，政府职能必须转变，非政府组织必须尽快发展起来，才能够促进政府向服务型政府、责任型政府、精干型政府的转变。同时，还需要注意的是要结合当前公民权利意识和主体意识高涨的具体表现，加强公民教育，宣传非政府组织的作用，鼓励公众参与非政府组织的活动，这样才能使社会公众了解非政府组织，鼓励社会互助行为和志愿行为，逐渐形成一种互相帮助和投身公益的公共精神。当然，这种鼓励不仅需要通过文件来表述，更需要相关政策和可行性措施。

2．提高立法层次，适时推出非政府组织管理的基本法律

目前，在三个条例与宪法之间，缺少一个法律层次的立法，三个条例立法位阶低造成与国家的其他法律如税法等的配套难题。早在1987年，国家就认识到制定一部基本法律的重要性，“十三大”就明确提出了制定结社法的立法任务，并委托民政部提出草案，而民政部经过五年努力，十易其稿，1993年将草案报送国务院。由于种种原因，这部法律没有出台。而当前，民间组织未能承担起配合政府职能转变和前文提到的四大功能，已经充分说明了我国非政府组织的发展面临着严重的制度性障碍。近年来，北京大学、清华大学和中国社会科学院等高校和研究机构的专家学者都提出了制定非政府组织管理和促进方面法律的主张，提出了《民间组织（促进）法》草案版本，并进行了一系列学术论证，这对我国非政府组织管理相关法律的设计和推出具有一定的推动作用。笔者也认为，我们需要从法律层面对非政府组织的管理进行制度上的充实，建议从国家发展的战略高度，将相关立法工作纳入国家的立法日程表，在合适的时机推出非政府组织管理的基本法律。但是，需要注意的是，越是制度缺位，相关的制度设计和立法工作越应该慎重和细致。惟其如此，才能减少制度漏洞，增强制度的可操作性。

需要注意的是，制度的设计向发达国家学习已经成为立法前期的重要内容。尽管从改革开放之初就有人不断提出要立足本国实际，不要照搬发达国家的做法，但在现实中，也有一些法律法规的规定有“移植”国外法律法规之嫌。因此，我国固然要学习非政府组织管理体制比较完善的国家的做法，但在学习它们的制度规定周密性的同时，还需要注意分析它们的制度得以形成和运作的环境，提取出其中的国情和民情要素。同时，对我们自己国家的国情和民情要进行深入调查，以避免在制度设计上形成“南橘北枳”，因为如果环境差别太大，那么，被移植的制度哪怕只是操作性的程序，在很多时候并不能够按照制度移植者的意愿发挥作用，甚至有的时候可能对本国的既有制度和传统产生损害。

具体来说，可从以下两个方面着手：

第一，在遵循现行宪法制度的前提下，应根据非政府组织发展的实际，逐步制定和形成配套的、不同层次的法律法规体系，明确非政府组织成立的必备条件、登记管理的机关及必经程序，简化非政府组织的登记注册手续，允许非政府组织自由成立和以合法的方式在社会中自由活动。

第二，对非政府组织的具体行为作出明确规范，增强法律规范的操作性和针对性，搞好法律体系的衔接和法律规范的配套，为处治非政府组织的违规、违法和犯罪行为提供有力的法律依据和保障。具体可以从以下几个方面去努力：一是制定一部完整的非政府组织的行政法规，明确规定非政府组织的性质、地位、宗旨、组织形式、财产关系、内部制度人员保障、权利义务以及成员和政府的关系等内容；二是加紧制定非政府组织的单行法规，例如，有关行业协会、商会、基金会等方面的单行法规；三是在程序规范基础上加强实体规范方面的立法，使非政府组织既具有成立和登记时的合法性，管理和监督时又有法可依；四是对现有的行政法规和规章进行改进，加强法规和规章的具体性和可操作性，如在年检内容、操作程序及处罚等方面作出具体明确的法律规定。^[15]

总之，政府需要通过加强和完善立法，建立健全中国特色非政府组织的法律体系，改善我国非政府组织的法律环境。

5．3．2　完善法人制度，分类管理，突出发展重点

对非政府组织进行分类，在分类基础上进行管理，既可以简化管理程序，降低管理成本，又可以运用政策杠杆促进特定领域非政府组织的发展。

1．完善非政府组织法人制度

完善非政府组织法人制度，明确非政府组织可以选择的法人形式。因为完善的法人制度是非政府组织正常开展活动的身份基础。当前，我国非政府组织在登记时可以选择的法律形式有社会团体、民办非企业单位和基金会三种。但是，按照我国《民法通则》的规定，我国有机关法人、企业法人、事业单位法人、社团法人四大类，并且，法人应当具备下列条件：（1）依法成立；（2）有必要的财产或者经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4）能够独立承担民事责任。这就使得非政府组织在选择成为法人时必须满足四个条件，由此可能限制社会团体的数量，对社会团体而言，财产或经费固然重要，但不是必要因素。同时，基金会也面临着法人资格的诘难，因为它不属于民法通则规定的四类法人中的任何一种。民办非企业单位实际上是仿照公司的个人、合伙和法人形式来进行登记的。因此，完善非政府组织法人制度，需要考虑我国成文法的立法传统，在法人制度中对人合组织和财合组织进行划分，规定财团法人制度，使基金会的存在有正常的法律依据。当然，这是一个需要长期探讨的问题，涉及民法典的形成。但在民法典尚未形成即现有法人制度尚不可能根本改变的情况下，可以采取一些目前乃至今后一段时间内可行的制度安排作为过渡。

首先，剔除社团法人的所谓“活动资金”的条件要求，或者将社团法人的注册资金降低为象征性的收费如10万元人民币。其次，关于基金会的法人地位，可以先延续目前的立法状况，等到对民法典关于法人制度的规定进行修订的时候，将之作为财合组织的法人形式予以规范。再次，民办非企业单位的法律地位应限定为非营利企业法人，取消个体和合伙形式。因为从民办企业单位存在的领域看，主要是教育、医疗、科技、文化等社会服务和福利领域，也即为这些领域的公益目的而存在。个体和合伙形式将使民办非企业单位的举办者面临负无限责任的风险，不利于鼓励公益目的事业的非政府组织发展。因此，有学者认为，可以考虑将民办非企业单位定位为大陆法系国家运作型财团法人，或者采取普通法系公益法人—互益法人的类型区分，可以把民办非企业单位定位为公益法人^[16]。笔者认为，民办非企业单位作为非营利企业法人，可以考虑在工商注册，由民政或税务部门进行非营利认证，从而享受非营利组织的税收优惠。当然，这并不是一个制度设计上的长久之计，等到时机成熟的时候，可以考虑修改《公司法》，使之有法律层面衔接的制度依据。

2．分类管理，突出当前发展重点

在具体的管理中，为了使公民自组织有更大的法律生存空间，可以针对非政府组织服务对象的不同，将非政府组织划分为公益型和互益型两大类，并在此基础上进行细分。进行公益和互益的类型划分，不仅便于管理，而且可以考虑与非政府组织的税收优惠挂钩，采取依申请获得税收优惠地位的方式，鼓励某些类别的非政府组织充分发展。

从我国的现实看，尽管非政府组织都需要大力发展，但结合当前我国发展面临的现实，笔者认为，需要重点发展的有两大类：一类是与公共服务和福利提供相关的公益类非政府组织；另一类是与我国市场经济深度发展相关的行业协会。（农村专业经济合作组织也是目前应当着力培育的组织，但我国2006年已经出台了《中华人民共和国农民专业合作社法》，按照该法的规定，设立农民专业合作社，应当在工商行政管理部门进行登记，因为这类组织是可以分配盈余的，因此本书不将其列入民间组织管理范畴当中，但从广义上讲，有的学者也将其作为互益型民间组织。）发展非政府组织与我国多元化的公共服务体系建设和社会保障体制的完善相关，是进一步转变政府职能、改善公共服务和塑造与社会主义建设相符合的新型公民社会的迫切需要。尽管目前我国已经有《公益事业捐赠法》、三个条例，以及财政部、民政部、国家税务总局、海关总署等部门制定的有关规章，但是，公益事业的范围、公益法人资格的必备条件、公益组织的评估、监管、激励、公益产权界定与转让、公益组织融投资、退出等完整的法律框架尚未形成，影响了公益事业的发展。后者与我国市场经济建设的进程密切相关，特别是在外国政府针对中国某些产品提出反倾销和国际市场范围内制定某些行业、产品标准的时候，需要行业协会的参与。尽管行业协会越来越重要，国家也开始强调其重要性，但我国既有体制和制度还不善于运用行业协会作为抵御市场风险、制度风险的组织化形式，所以，应当考虑非政府组织发展分步骤有计划地进行。目前，应当在分类的基础上，促进公共服务和福利提供领域公益组织和行业协会的发展，回应当前我国社会建设与发展面临的挑战。

5．3．3　逐步完善监管制度与机制

非政府组织的监管，不仅是登记管理机关和业务主管单位的职责，而且是涉及政府其他职能部门的管理，特别是税务部门通过税收杠杆进行的监管。因此，我们首先需要将非政府组织的管理视为一个整体性的制度体系，在这个前提下逐步完善监管制度与机制，为非政府组织松绑，促进非政府组织的发展。

1．改革现有监管体制，建立统一监管机构

有学者认为，我国非政府组织之所以没有发展壮大，难以承担政府转移出来的职能，主要是双重管理体制造成的，因此在民间组织自律机制发育比较成熟、规范的情况下必定要取消双重管理体制^[17]，也有学者直接主张尽快废除双重管理体制^[18]。笔者认为，现行双重管理体制确实制约了非政府组织的发展，但是，这主要是因为现行双重管理体制存在着一些设计上的制度漏洞，如果对这些漏洞进行填补，双重管理体制从非政府组织发展的制约因素转变成促进因素，也不是不可能的。

（1）降低监管门槛，建立备案制度。如前文所述，我国对非政府组织获得法律地位的门槛规定得比较高，使很多组织难以达到法规设定的等级条件，大量“非法”民间组织游离于政府监管之外，造成政府监管的尴尬局面。解决之道在于降低监管门槛。第一，尊重公民的结社自由，允许非政府组织选择登记为法人形式，或作为非法人形式存在。第二，取消现行法规中规定的高门槛，如取消社会团体的“活动资金”限制；同时，将社团登记为法人形式的最低人数要求减少为10人以下。第三，对于非法人形式的民间组织，无需规定业务主管单位，而是在各行政层次建立备案制度，即非法人形式的民间组织通过法定方式向所在区域的登记管理机关进行备案即宣告成立，如只要一个组织符合法定条件，有章程和治理结构、活动程序等，登记管理机关即予以备案，将其登录在备案簿上。这样做的好处是现在的大量“非法”民间组织都可以甩掉“非法”的帽子，推动非政府组织的全面发展，监管部门也可以更加规范地行使监督管理职能。

（2）变限制竞争为鼓励竞争。取消现行法规中有关限制竞争的规定，主要是废止在同一行政区域内不得存在业务范围相同或者相似的两个或两个以上非政府组织的规定，保障人们在行使结社权时有选择的自由，这就会在同一行政区域、同一业务范围内形成大大小小民间组织互相竞争的局面。有竞争才有活力，非政府组织部门才能够具有成长的动力，政府在转移某些行政管理职能的时候才会在比较绩效的基础上确定有实力、有能力的非政府组织来赋予一定的行业管理权力或公益领域的某些职责，避免某些非政府组织利用法规规定的缺漏而成为某些行业的垄断者，损害公共利益。例如，前几年，很多地方政府曾经赋予行业的协会一些行业管理权，但是，有些行业协会成了“二政府”。而2007年年初以来，尽管政府加大了对行业协会的支持力度，但由于制度支持行业协会的垄断地位，造成一些行业协会利用垄断地位搞价格联盟，侵害消费者利益。因此，从制度上变垄断为鼓励竞争，既符合我国的实际情况，又能够鼓励非政府组织朝着公共利益导向的社会使命发展。

（3）厘清登记管理机关与业务主管单位之间的职责分工，建立独立统一的监管机关。对法人形式的非政府组织，目前可以考虑继续采用双重管理体制，但是，前提是将登记管理机关与业务主管单位之间的监管职责进行明确分工。我们认为，有两个方案可以作为短期改革和长期改革的选择。第一个方案是将登记管理机关定位于登记备案机关，具有两个职能：一是对达到法定条件的非政府组织不经审查而直接备案；二是对法律法规要求注册的非政府组织进行登记，但是其登记审查只是形式审查，业务主管单位负责对非政府组织进行实体审查。与这种分工相适应，由业务主管单位承担对非政府组织进行日常监管的职责。由于在这个方案中，非政府组织的监管部门比较分散，有必要制定统一的监管规则。第二个方案是由登记管理机关负责非政府组织的登记与日常监管，对于公益领域的非政府组织，由政府主管部门事先进行合格审查，再由登记管理机关进行登记。但是，所有登记的非政府组织的日常监管都由登记管理机关进行。在这个方案中，登记管理机关应当拥有具体的执法权力。无论采取哪个方案，都需要首先确定对非政府组织进行管理的价值定位，即是要静态稳定而控制还是要动态稳定而培育，然后再确定如何改进双重管理体制，如果要在现有基础上予以完善，则采取第一个方案对于短期内保持制度的连续性有好处，但是对业务主管单位的监管职责进行具体规定，难度比较大。第二个方案等于扩大登记管理机关职权，而逐渐去除业务主管单位的政治责任，从长期来看，对于培育非政府组织具有积极的作用，并且能够将培育与监管统筹起来，但是，它是对现有双重管理体制的一个巨大修正，改革起来也有一定的难度。因此，需要对这两个方案的制度改革难度在整体性政府的大框架下进行评估，结合改革时机来采取相应的改进措施。

在明确分工的基础上，针对监管主体的混乱，可以尝试改变登记主管机关与日常监管机关不统一的局面，整合监管机构，建立独立统一的监管机关，提高监管效率和信息沟通，以取得较好的成效，深圳市对作为非政府组织组成部分的行业协会的监管体制改革具有代表性。

深圳市在2004年成立了行业协会服务署，整合原先行业协会业务主管单位的职能，即把原来的分散在各个不同业务主管单位的相应职能整合到一个统一的业务主管单位——行业协会服务署中来。事实表明，将业务主管单位的职能统一到行业协会服务署，一方面在培育发展非政府组织方面迈出了更大的步伐，政府职能的转变可以走得更快更好，行业协会等非政府组织的发展可以有更加有利的政策环境和制度保证，并得到许多来自政府方面的有力支持；另一方面在对民间组织的监督管理方面也增强了力度，提高了水平，统一了步调，并通过人力和资源的保障使得监督管理得到有效的落实。深圳市新的监管模式由同一部门行使登记和日常监管，克服了传统模式中信息不畅通、重视登记监管轻视日常监管的弊端，整合了行政执法权，从原有的身份管理转到行为管理，即非政府组织的合法和违法不是看它的身份，而是看它的作为，通过一种动态的制度来规范和监管。

深圳市行业协会服务署的做法集中了审批权和日常监管权，提高了工作效率，我国其他城市可借鉴这种做法，建立统一的非政府组织监管机构，作为非政府组织的登记和日常监督机关，由其来统一协调非政府组织的登记、管理、服务、法规制定、税收优惠政策等，从非政府组织“出生”到“死亡”建立统一的档案管理，这样一方面避免由于信息闭塞造成的监管过程的不衔接，另一方面，“有权必有责”，明确监管者的责任，避免传统双重监管模式中日常监管部门疏于监管又逃避责任的缺陷，使得监管过程由传统“准入监管”转变为“日常监管”，实现由严格的行政控制向依法监管和科学监管转变。

建立非政府组织统一监管机构，有利于切断非政府组织与所谓业务主管部门之间的利益链，维护非政府组织的独立性，明确非政府组织的主体地位，区分监管者与被监管者各自的法律责任。

2．加强日常监管，引入监管定期评价制度

由于现行监管设定较为严格的登记模式，监管部门期望“一劳永逸”，而对于非政府组织日常活动的监管常常疏于形式，“走过场”较为严重，造成了监管的真空地带，相当一部分非政府组织在取得合法身份后偏离了合法的轨道，解决这一不正常现象的根本途径在于加强对非政府组织日常活动的监管，建立对非政府组织定期评估制度，设置科学评价指标，形成系统的评价体系，对非政府组织活动状况及其成效进行评估，通过激励机制和约束机制，引导非政府组织发展。“当代法律比以往任何时候都重视法律行为，是因为通过行为控制能更有效地达到法律目的”^[19]。完善非政府组织监管机制，必须使政府监管重心由成立许可转变为日常监督检查，将监管重心转移到对非政府组织行为控制上来。

在香港地区的非政府组织监管模式中，非政府组织并没有对口主管部门，但并不意味着失去监管。其监管很有特点，对于非政府组织的监管，体现追惩制原则，非政府成立之前不需审查，政府监管职责在于对非政府组织成立之后的行为控制，在非政府组织成立后，发现其有违法行为时才进行干预。我们可以吸收香港地区监管体制中的合理因素，对非政府组织日常监管过程中应当引入定期评价制度，通过行政法规设立标准，一旦非政府组织运行过程中轻微偏离轨道，即给予行政处罚并纠正违法，对于那些严重偏离轨道并拒不纠正的将注销其资格，构成犯罪的负责人将依法追究刑事责任，只有这样才能使监管过程规范化、程序化、法治化。

3．严格非政府组织的财政监管

在现行非政府组织监管机制中，单纯地运用行政手段监控非政府组织，效果并不理想，其根本原因在于政府并没有从深层次上掌握非政府组织的运行。资金是非政府组织赖以生存的基础条件之一，加强对非政府组织监管，必须加强对非政府组织的财政监管，监督其财产取得渠道、使用去向和运营状况，保证非政府组织财产合法取得与合法运营，从而实施对非政府组织运作的有效监管。

同时，可以通过逐步完善税收监管制度与机制，充分运用税收杠杆对非政府组织的发展进行引导，是一种非常有效的制度化方法。针对我国非政府组织税收制度上存在的不足，应着重从以下两方面予以完善。

（1）完善税收优惠制度，细化操作规程。税收优惠制度的完善涉及两个方面。第一，应当在分类基础上设置非政府组织的税收优惠资格。结合我国实际，比较可行的方式是采取依申请获得税收优惠资格，即非政府组织的法人地位的登记与税收优惠地位的获得相分离，由民政或税务部门规定、审查非政府组织税收优惠地位的条件。第二，建立普遍的对捐赠者的优惠机制，使公众了解和参与到非政府组织当中，鼓励民间捐赠。所谓普遍的捐赠优惠机制，也就是将个体捐赠者的捐赠款项与其应税收入和税收代扣代缴机制之间建立关联，使个体捐赠者比较便利地享受税收优惠。对于公司捐赠者来说，应当规定细致的税前扣除、摊销等具体措施和操作程序，并体现在财务处理的相应环节上。因此，需要将对捐赠者的税收优惠作为一种便于操作的常态财务活动，对具体操作规程进行细化。

（2）建立日常监管与税收优惠之间的信息关联。监管部门对非政府组织的监管通常体现在审查非政府组织的年度报告、财务报告以及日常对非政府组织的动态检查方面。但是，监管部门紧靠这些方面，是不足以对非政府组织的活动进行全面监督的。由于税务部门的财务检查形成对非政府组织活动过程的监督，因此，有必要在非政府组织的日常监督部门与税务部门之间形成信息关联，使非政府组织所享有的税收优惠处于政府的全面监督之中。

4．强化对非政府组织的司法控制

司法监督是对非政府组织监管的重要环节，完善对非政府组织的监管机制，必须加强对非政府组织的司法控制。根据不同情况，司法机关根据不同程序进行处理。基于民事诉讼，任何人的权利受到非政府组织的侵害，都可以提起民事诉讼以维护其合法权益，这样便形成广泛、经常性的社会监督；基于刑事诉讼，对于触犯刑法的非政府组织，根据《刑法》第30条和第31条的规定，追究其刑事责任，对非政府组织判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚，形成对非政府组织严重违法的高压状态。对于非政府组织基于内部行政管理行为侵害其成员合法权益，应当明确其被告地位，允许受害人提起行政诉讼。

当前我国司法实务中，非政府组织等社团法人的法律地位及性质并不明确，对其与成员或利用者之间的关系也缺乏明确定性，对它们之间的争议也缺乏明确的救济途径。应当明确非政府组织的法律地位，特别是明确其基于组织章程或行政授权对成员行使内部行政管理权而形成行政诉讼中的被告地位，赋予内部成员的监督权。随着公共行政的发展，应当改变只有行政机关或法律、法规授权组织才可能成为行政诉讼被告地位的观念。“现代行政权呈现出多元化的发展趋势，国家行政机关已不是唯一行使行政权的主体，其行政权部分地归还于社会主体”^[20]，将非政府组织内部行政管理行为纳入行政诉讼法调整范围之内。通过对非政府组织的司法监督，才能动员最广泛的社会监督，才能发挥社会、组织内部和国家司法机关监督的合力，形成全方位、多层次的监督。

5．推动民间组织领域的自律联盟，鼓励社会监督

民间组织的自律或同业组织的内部监督，是确保非政府组织健康成长和推动非政府组织能力建设的重要机制。目前，我国民间组织领域还没有形成自律或同业组织监督的机制，这一方面使非政府组织不为公众所了解，另一方面也使非政府组织的发展处于混沌状态，在既有的刚性制度框架内难以形成与政府、企业相匹配的分配机制。推动民间组织的自律，首先要在制度上允许不同的民间组织在共同追求中结成新的民间组织；其次需要政府鼓励和认可民间组织的自律组织提出的具体措施和统计数据，并在制度和政策中予以体现。

社会公众的监督对政府监督构成有效的补充，而且是最具影响力的措施。非政府组织一旦在公众面前暴露出丑闻，其社会合法性就会直接受到削弱。因此，要求非政府组织特别是公益性非政府组织公布其章程、活动、项目、捐款流向、年度报告、财务报告等信息，使公众充当监督者，能够大大降低政府的监管成本，提高非政府组织监督的社会效能。

5．3．4　完善相关机制和政策，加大对民间组织的扶持力度

从现阶段我国的具体国情出发，要将对非政府组织的监管与培育相结合，蕴培育于监管当中，为民间组织的发展创造出能促性环境，尽快提升民间组织的能力，使之能够与行政管理体制改革和市场经济的进一步发展相适应。为此，应至少从以下方面加大对民间组织的扶持力度：

1．减少民间组织行政化倾向

由于脱胎于全能主义体制框架之中，民间组织具有很强的行政色彩。第一，民间组织的成立、领导人待遇等方面都套用政府机关的做法。以北京、浙江、黑龙江三地的社会团体为例，有60．8%的社团是由组织决定成立的，也就是由政府部门决定成立的。社会团体的各级领导人都有一定的行政级别，而且会长的级别都比秘书长的级别高。这个现象本身就说明社团与政府或党政干部的关系，说明这些领导人归根到底都是来自党政机关，都是或曾经是党政干部。而这些人或多或少都保留着原来的思维定式，即官员的思维定式，这就不可避免地使社团多少带有一点官气^[21]。第二，政府官员兼职做民间组织的领导人以及退休官员担任民间组织的领导人的现象比较普遍。尽管中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》（中办发［1998］17号，以下简称“《通知》”）要求坚持党政机关领导干部不得在社会团体中兼任领导职务，但是，《通知》又为官员兼职开了口子：“因特殊情况确需兼任社会团体领导职务的，必须按干部管理权限进行审批，并按照所在社团的章程履行规定程序后，再到相应的社会团体登记管理机关办理有关手续。”而什么情况属于特殊情况，《通知》并没有列举规定，官员的兼职基本上由各单位按《通知》规定精神自行掌握。这就为官员在社会团体中兼职扫除了障碍。《基金会管理条例》同样规定，“基金会理事长、副理事长和秘书长不得由现职国家工作人员兼任”。但是，现职国家工作人员不包括政府机关和机构中已从领导岗位上退下来尚未办理离退休手续的工作人员，也不包括上述机关和机构中离开行政工作岗位专门从事基金会工作的工作人员。《民办非企业单位管理暂行条例》则对政府官员兼职没有作出规定。退休官员由于有大量时间和一定的社会关系网络，能够为民间组织带来一定的资源，因此，到民间组织担任领导人成为一些退休官员的第二职业和发挥余热的场所，导致民间组织领导人“老龄化”和“官僚化”。所有这些都给我国的民间组织打上了行政化烙印，不利于民间组织成为独立的社会主体承担社会管理职能。针对上述问题，笔者认为，在某些特定领域，政府有必要出面组织成立非政府组织，而一旦该组织步入正轨，政府就应当从中撤离。对于政府官员在民间组织的兼职现象，应当通过立法规定国家公职人员在任何情况下都不得兼任民间组织领导职务。在立法之前，修订既有政策文件也能达到这一目的。至于避免民间组织的行政化和老龄化，主要应当依靠国家人力资源流动的法律、法规和政策的完善来实现，但可以通过政策文件来避免民间组织成为退休官员的养老场所。

2．把民间组织列入公共服务主体范畴，建立政府资助机制

改革开放以来，我国政府一直在强调要加快政府职能转变步伐。特别是“十六大”以来，政府职能主要强调要转变到经济调控、市场监管、社会管理和公共服务方面。这四个方面都不能缺少非政府组织作用的发挥：经济调控需要行业协会等组织对本行业基本情况的全面掌握，市场监管需要相关协会的自律和承担政府授予的相关行政管理职能，多元化的社会管理格局需要非政府组织的参与，而公共服务的提供更需要非政府组织发挥对政府公共服务提供的补充作用。需要特别指出的是，我国目前经济、社会发展不协调，全面建设小康社会的战略任务与服务型政府建设的行政管理体制改革，都要求国家在转变政府职能的同时，承认民间组织是社会管理和公共服务的重要主体，并在具体的社会管理和公共服务中将民间组织吸纳进来，由它们去对某些事务进行具体的管理和操作。例如，对于政府需要耗费大量人力和财力才能够做成、做好的事务，进行性质分析和任务分解，对于其中能够外包的项目和过程，面向民间组织进行招标，例如消防，可由民间组织动员社会力量来提供特定领域的公共服务，或进行具体社会事务的管理，而政府将工作的重心转移到监管民间组织的财务过程和行为结果上来。这既可以降低行政成本，又可以通过民间组织的活动积累更多的社会资本。但是，我国非政府组织从政府获得的资助很少，且因没有相关机制而缺乏连续性。例如，笔者参与调查的北京、浙江和黑龙江三地的社团有40%认为当前存在的不利于社会团体发展的最严重问题是缺乏资金和场所，而在这些社团的经费来源中，政府拨款仅占约22．2%，各类捐款占13．7%，会费占37．8%，团体收入占18．7%，其余为难以说清楚的其他收入。因此，有必要把民间组织列入公共服务主体范畴，建立政府资助机制。目前，广东省佛山市、北京市海淀区等地都在探索将民间组织纳入政府采购服务名单。北京市西城区月坛街道与天津鹤童老年福利协会（以下简称“鹤童”）于2006年年底签订了委托管理协议，2006年12月8日，鹤童正式接管运营月坛街道敬老院。这种委托管理实现了政府与民间组织的优势互补：政府的优势在于能够提供强大的资金和政策支持，鹤童的优势体现在规范化的专业服务和注重细节的管理水平上。到2007年5月25日，由鹤童管理的北京市西城区月坛街道敬老院改变了原来管理不善的局面，床位已经全部住满。这些有益的实践将为政府把民间组织纳入公共服务主体范畴，从而为民间组织提供连续性的制度化的资助积累经验，为政府资助制度与机制的建立提供现实基础。

3．把民间组织作为利益表达主体，纳入决策过程

长期以来，政府期望民间组织承担起政府与社会之间的桥梁和纽带功能，但同时又期望民间组织充当政府的助手。“助手说”有把民间组织作为政府的附属品之嫌，体现出无限政府的理念。民间组织作为服务于公益/互益目的的组织，首先是一定人群利益的代表者，通过组织化的活动来表达和实现利益。随着我国行政管理体制改革的深入，决策民主化要求公共决策过程必须充分考虑利益相关方的利益诉求，在此基础上平衡各方利益。因此，作为利益表达和实现的组织化载体，将民间组织纳入决策过程当中，有利于公共利益的提取和政府合法性的维持。具体而言，决策的整个过程的每个环节，包括事前的问题决定和分析，事中的方案提出与论证，事后的监督与评估，都应当设置必要的参与渠道，使民间组织能够参与到决策过程中来。在涉及公共利益的议题上，可以根据议题的重要程度考虑或者规定民间组织的参与构成合法决策的必备条件，或者规定民间组织对决策的意见、建议必须以某种形式体现在决策中。

4．把民间组织作为扩大就业的新领域

如前所述，非政府组织在发达国家为社会提供了大量的就业机会。我国当前和以后相当长时间内的就业形势比较严峻，应当从制度上使民间组织成为吸引就业的重要领域。这需要从两个方面入手。第一，完善人力资源流动机制，打通人力资源在政府、企业和民间组织流动的通道。这涉及国家的人事制度改革和户籍制度改革等方面，是一个系统工程，既需要打开公务员队伍的出口，也需要在市场领域对不同性质的企业用工采取平等的劳动合同，更需要使出身不同、性别不同、户籍不同的人们在就业方面使用平等的法律规范。第二，完善社会保障机制。完善的普遍性社会保障机制是确保人力资源流动的一个重要措施。应当找到社会保障与单位制度之间的关联，使社会保障的“社会性”凸显出来，从而使相应的社会保障在人们跨越地域、跨越政府—市场—社会的部门界限的时候不受阻碍。这也是一个庞大的系统工程，需要一定的时间来完成。第三，在一定时期内采取措施鼓励人们到民间组织就业。在人力资源流动机制和社会保障机制还不完善的情况下，政府可以考虑以出台就业优惠政策的方式鼓励人们到民间组织就业，例如对到民间组织就业者优先落实社会保障等。

5．促进非政府组织的自律建设和能力改造

我国的非政府组织在意识上缺乏独立性，自主治理能力孱弱。因此非政府组织要解决当前所面临的种种困境需要自身的努力。非政府组织要完善内部治理机制，强化使命意识，制定战略规划，改善公共关系，确保非营利性，提高公信力。

首先，要树立自己的诚信形象，扩大筹资渠道，争取社会公众的广泛参与。非政府组织想要获得自身的独立和发展，就必须清楚地认识到自身存在的价值和目标使命，履行对公众的承诺，言行一致，赢得公众的支持，从而提高自己在社会和公众中的地位，最大限度地筹款，最大限度地开展公益活动，并支持其不断地发展壮大。

其次，非政府组织要提高自我认知和成员素质，加强成员的公民意识、政治意识及技能的培养和训练，要增加成员对国家相关法律法规和政策的了解。非政府组织要完善自身的激励监管机制、自律机制、财务管理机制和绩效评估体系。

最后，要加快实现内部管理民主化、透明化，要建立一系列民主和透明的制度，防止和克服行政化、官僚化倾向，防止腐败和“暗箱操作”现象。要建立健全自律和他律机制，对所有资源进行统一规划和配置，对管理者的权利和义务作出明确规定并形成制度，使非政府组织的各项活动有章可循。建立和完善财务会计制度，做到收支规范、账目清楚、公开透明，保证非政府组织的廉洁性。