中介组织的培育和发展

党的十一届三中全会以后，我国实施“对外开放、对内搞活”的经济建设方针。随着社会主义计划商品经济的发展以及社会主义市场经济体制改革的深入，经济市场化运作逐步确立主体地位，中介组织的恢复发展也势在必然，日渐为政府和社会所重视。发达国家的实践经验表明，中介组织是商品交换的产物，也是市场经济基本框架以及现代公民社会的重要组成部分，各类中介组织在现代经济社会运作过程中的重要作用不可或缺。从我国改革开放20多年的实践看，在市场经济体制与市场体系的完善，市场机制和法治环境的健全，企业经济效益的提高和民众社会生活的丰富便捷等方面，中介组织发挥的重要作用日益凸显。加快对各类中介组织的培育，加强对中介组织的规范和管理，已成为我国深化体制改革、促进经济社会发展、建设新型社会运作机制的共同需要和重要环节。

(一)中介组织的成长与发展

从中介组织恢复以来的纵向发展历程看，我国的中介组织是在改革开放的发展、市场经济体制改革的深入、政府机构改革和行政职能转变的进程中得到培育和发展的。上海中介组织在20世纪80年代初至90年代末的恢复发展历程，显示了中介组织的崛起和成长相伴着市场经济体制改革和政府机构改革进程的深入而发展。考察上海中介组织恢复、发展的过程，可以看到它们在早期大致分为两个阶段:

20世纪80年代末至90年代初，政府在中介组织逐渐恢复时期发挥了主导性的作用。十一届三中全会后，中介组织开始逐步恢复。在上海，“文革”期间中断的律师行业率先恢复。1980年3月，上海律师协会正式恢复建立，当时全市承办律师业务的只有43人。1981年1月1日，上海公证会计师事务所成立(现名上海会计师事务所)，成为改革开放后全国首家恢复的市场类中介组织。这一时期中介组织逐步出现，但发展不快。值得指出的是，最初的中介机构大多是由政府或高校所辖部门直接组建，由政府或高校出资创办，经济性质一般为全民所有制事业单位，从业人员也多为机关或事业单位干部和专业人员。无论是机构还是从业人员，往往尚未脱离与主办单位的直接关系，带有机关或事业单位机构延伸的性质。

20世纪90年代十年间，中介组织随着市场经济体制改革的发展，也进入快速增长、形式多样化的发展时期。1992年邓小平同志“南巡”讲话发表后，市场经济改革进程加速，中介组织也随之快速增长，数量、规模和种类上都有很大发展。大型国有企业、金融机构、社团以及私营非公经济组织开始创办中介组织。国家逐步发布规范各类中介组织的有关法规，但中介组织的经营管理比较复杂，全民国有企业型、集体合作型、私营非公经济型、机关事业型甚至混合所有制型等多种所有制经营形式并存，但在不同经济成分中公有制单位仍居主体。

从不同行业类别中介组织横向发展的情况看，中介组织的发展成熟又与经济市场化、市场机制和市场体系，以及法制规范等体制或制度的逐步完善密切相关。这里仅以法律行业、会计行业和行业协会、商会等具有典型市场中介特点的行业为考察对象:

1.法律行业

恢复法律中介的服务始于20世纪70年代末，当时为配合实施1979年的《刑事诉讼法》，恢复和重建了律师制度。1980年，为适应国际交往中证明业务的需要，恢复重建了公证制度。随着改革开放的扩大，市场经济体制建立完善和民主法制建设的发展，为社会公众提供的法律中介服务范围逐渐扩展至诉讼代理、公证证明、鉴证咨询、专利代理等，我国法律中介服务也初具规模，逐步构成律师事务、法律公证、基层法律服务等不同层次的法律中介服务体系。经过20多年的发展，全国的法律中介服务机构数量达48000多家，律师事务所9000多家，律师近11万多名;公证处3189家，公证员18654人;基层法律服务所35385家，基层法律服务工作者119772名;专利代理机构500多家，专利代理人4000多名。^[1]

在此过程中，律师业管理制度进行了一系列的改革:①改变律师资格的授予制度。1986年，率先实行全国统一的律师执业资格考试制度，以通过全国考试取得律师资格的方式取代了过去单纯由司法行政机关考核授予律师资格的做法。②改革律师事务所经费管理办法。1986年起，逐步推广实行律师机构“单独核算，自负盈亏，自收自支，结余留用”的经费管理办法，增强律师机构的自我发展能力。③改变律师事务所完全由国家核发编制、核发经费设立的体制。1988年起开始进行合作制律师事务所的试点工作。1988年初，河北保定成立全国第一家不受国家编制和经费限制的合作制律师事务所，逐步打破法律行业单一“国办”的局面，向合伙制、合作制等多元组织形式过度发展。与此同时，律师事务所内部管理体制改革也有所进展，一些律师事务所采取股份制组织形式。^[2]

此外，司法部门还进行其他改革。如:律师工资从固定工资制，到实行工资与综合目标责任制挂钩，并逐步过渡到采用效益浮动工资制;律师由国家干部身份逐步转为非公职身份，律师的国家行政干部待遇改为律师专业职务待遇，律师事务所实行招聘制度;改进和强化管理，建立律师惩戒制度，制定《律师职业道德和执业纪律规范》;等等。这一系列改革，为我国律师事业的发展创造了有利条件。律师行业逐步形成国有律师事务所、合作所、合伙人所和个人所等多种经营组织形式。律师工作已进入金融、证券、企业兼并、房地产、知识产权、国际贸易、反倾销、高科技等法律服务领域，律师队伍以及律师事务所也逐渐朝着专业化、规模化方向发展。

其他法律服务行业也在制度建设、经营形式、执业管理等方面不断拓展，初步建立执业资格准入、业务培训、工作程序、执业纪律和惩戒等制度，并对执业责任保险制度和执业风险基金制度进行探索试行。继实行律师资格考试后，公证、专利代理、商标代理、企业法律顾问等专业资质的全国统一资格考试制度也已施行。

律师业务领域已由恢复初期单纯的刑事辩护，发展到涉外经济、金融、房地产、证券、高科技等市场经济的各个领域，涉及国家政治、经济和社会生活的方方面面。法律中介服务加强了对社会公众法律知识的普及、宣传和教育，在调节市场主体之间的经济关系，保障经济主体的合法权益，维护市场公正交易，维护国家法律的正确实施，预防和平息纠纷，维护社会秩序的稳定等方面发挥了重要作用。

2.会计行业

1980年12月，财政部发布《关于成立会计顾问处的暂行规定》，标志着注册会计师制度的重建。1986年7月，国务院颁布《中华人民共和国注册会计师条例》，确立了注册会计师行业的法律地位，原则上规定了注册会计师的工作性质、考试注册、业务范围，以及会计师事务所的管理等。1988年11月，中国注册会计师协会成立，将注册会计师管理纳入法制规范轨道，引导其接受政府的监督、指导，完善行业协会的自我管理。与此同时，我国另一支社会审计队伍——注册审计师也从无到有发展成长起来。1993年11月，中国注册审计师协会成立。1995年1月，《中华人民共和国审计法》正式实施，我国的审计工作走上法制化发展轨道。为加强管理和统一规范注册会计师行业，1995年6月19日，中国注册会计师协会与中国注册审计师协会实现联合。随着《中华人民共和国注册会计师法》的出台，统一法律规范、统一执业标准、统一监督管理的制度要求得以建立，注册会计师行业已沿着法制化、规范化方向发展。如今，注册会计师事务所的业务领域已覆盖到国有企业、“三资”企业、有限责任公司、股份有限公司等的审计、资产评估，各类公司、企业以及企业化管理的事业单位的验资，基建工程预决算审计，司法鉴证，向各类经济组织提供管理咨询、税务代理服务，向社会提供财会人员培训服务等方面。总的看来，事务所的发展在服务改革开放、促进证券市场发育、深化国有企业改革和国家经济建设等方面发挥了积极作用。

3.行业协会和商会

与其他中介组织相比，行业协会和商会具有一定的特殊性，它们既是企业的行业自律性管理组织，又是中介机构的自律性行业管理组织。它们承担着维护市场秩序、规范中介机构的运行、保证中介机构的素质、监督中介机构从业人员的行为等诸多职能，是联系政府与企业和其他中介机构的纽带和桥梁，因此它们与政府的关系也更为密切。20世纪80年代，随着企业扩权的发展并针对条块分割的问题，提出了“按行业组织、按行业管理、按行业规范”的原则。1985年颁布《国民经济行业分类和代码》，行业的概念得到增强，部门的概念逐步弱化。1988年，行政机构改革中撤销了一批专业司局，地方撤销了一批行政性二级公司，相继在中央和地方建立了一批行业协会，我国行业协会在这个阶段开始了初创时期。20世纪90年代，随着改革的深化，党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革的目标，十四届三中全会提出要发挥行业协会、商会等组织的作用，要求行业协会通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担相应的法律和经济责任，接受政府有关部门的管理和监督。其后，行业协会得到普遍的发展，工业系统相继成立了中国食品工业协会、中国包装技术协会、家电协会、皮革协会、自行车协会、陶瓷协会等几十个行业协会。1994年，全国正式登记的工业行业协会有160家，至1997年底，全国工业系统国家一级的行业协会达208家。^[3]这些行业协会在行业统计、行业规范、行业标准修订、技术改造项目的咨询论证，以及业内培训、国际交流等方面，做了大量工作。但在行业协会组织设置、自身建设和功能发挥等方面还存在不少问题。而中国国际贸易促进会、中国国际商会、中国工商联等则是一些典型的半官方或民间性中介组织，在沟通联络政府与企业之间关系，提供双向服务，分担政府职能，反映企业意见和建议等方面，开始发挥重要作用。

由此可见，我国中介组织发育和成长的初期具有如下特点:①中介组织的发展伴随政府行政体制改革的深化和政府职能转变的加速而逐渐得到发展，中介组织的恢复发展与政府主导性的培育扶植和放权让利分不开，因此具有明显的政府推动作用的背景，形成了我国中介组织特有的背景和特征;②中介组织的成长依托于市场经济体制的改革深入，随着商品经济的发展、市场体系的建立和公民权利的确认而成长和发展壮大的。由于我国处于社会主义初级阶段，在由计划经济体制向市场经济体制转型初期，市场发育还不健全，秩序规范程度还不成熟，中介组织的发展也有一个逐渐成长、逐步走向成熟的过程。在此期间，中介组织的功能拓展和作用发挥尚需一段时日。

(二)中介组织与政府主管部门的“脱钩改制”

按照中介组织的活动领域和功能分类，可以把中介组织分为市场类中介组织和社会类中介组织两大类。社会类中介组织主要从事社会活动，不以自身的特殊利益和营利为目的，介于政府与企业之间，充当利益或志趣相同或相近的组织、群体的社会中介，是带有明显公益性的民间组织。市场类中介组织则通过社会中介服务获取收益，属于营利性的民间组织，在承担社会的经济职能或市场职能的同时，也承担部分社会职能。市场类中介组织处于政府与企业之间，与市场经济联系密切，其中不少类型可归属于第三产业中的现代服务行业。按照市场类中介组织的职能和活动范围，还可以细分为鉴证类，评估类、经纪等类型。其中，鉴证类的主要职能是提供具有法律效应的鉴定与认证，包括律师事务所、注册会计师(审计师)事务所、税务师事务所、专利商标事务所等。评估类的主要职能是提供具有权威性的评定和估价，包括各种类型的资产评估师事务所等。经纪类的主要职能是提供各类市场中介服务，分布在各个领域，包括产权交易中介、房地产交易、人力资源中介、文化经纪中介、科技与教育中介、体育经纪中介，以及信息咨询等机构。

根据国务院办公厅有关文件对经济鉴证类社会中介机构的概念界定:“经济鉴证类社会中介机构是指:利用专业知识和专门技能对经济组织或经营者的经济活动及有关资料进行鉴证，发表具有证明效力的意见，实行有偿服务并承担相应法律责任的机构或组织;利用专业知识和专门技能接受政府部门、司法机关的委托，出具鉴证报告或发表专业技术性意见，实行有偿服务并承担法律责任的机构或组织;利用专业知识和专门技能，为经济组织或经营者代理委托事项，出具证明材料，实行有偿服务并承担相应法律或其他责任的机构或组织。”^[4]可以认为，市场类中介组织基本符合经济鉴证类社会中介组织的范畴。

经济鉴证类社会中介机构的规范执业是市场经济条件下维护经济秩序正常运行，提高经济运行效率的重要保障。改革开放以来，与市场运作关系密切的各种经济鉴证类社会中介机构发展迅速，在服务社会主义经济建设，维护正常的经济秩序，促进政府职能转变等方面发挥了重要作用。随着国有企业改革的深化，企业改组、重整、债转股等工作的深入进行，以及金融、证券、保险等市场的发育和完善，经济鉴证类中介组织功能作用的发挥，例如维护正常的经济运行秩序，沟通政府与企业、企业与公众、企业与市场的联系纽带作用，就显得愈加重要。另外，随着市场经济体制的确立，政府职能转变为加强对国家经济运行的宏观调控、政策制定和监督服务等方面，发挥中介组织在市场运作中的作用也更为必需。因此，中介组织能否独立、公正、客观地行使其职责，成为一个突出的问题。

在市场经济体制创立之初，因为市场体系与市场机制不完善，市场运作与市场秩序不规范，中介市场普遍存在管理混乱，中介组织违规操作，甚至违法经营的现象。这些情况已严重制约了中介机构服务、沟通、公证、监督作用的有效发挥，不加整治将严重影响和扰乱市场经济的运行和发展。因此，彻底清理经济鉴证中介市场，整顿经济鉴证类中介机构，进一步规范市场运作秩序，改善中介执业环境，不仅关系中介组织的独立、规范、健康成长，而且涉及政府行政体制改革和政府职能转变的正常推进，也影响弘扬反腐倡廉的社会风气和社会主义市场经济秩序的正常运行。因此，清理、整顿经济鉴证类社会中介机构，在规范经济鉴证类社会中介机构的运作和发展的基础上，逐步建立适合我国社会主义市场经济体制的中介服务体系，推进社会主义市场经济秩序的规范运作，进而完善社会主义市场经济体制，在国家整个经济体制改革的发展进程中具有重要意义。

20世纪90年代开始，国务院和各部委相继颁布文件，在强调发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用的同时，提出加快转变政府职能、发展经济类行业协会等措施，力图把相当一部分经济活动、社会服务和监督职能转交给中介组织。此外，还提出要对中介事务所的人事编制、收费价格、工资福利、业务承接、财务管理实行“五放开”;要求党政机关与所办经济实体在人员、财务、业务、名称方面与挂靠单位实行“四脱钩”，进行体制改革。

从1997年起，政府开始按市场经济要求的“独立、客观、公正”原则，对部分市场化发育程度较高、与公众利益密切相关的中介组织进行清理整顿，实行“人员、财产、业务、名称”与挂靠单位彻底脱钩，并改制为由具体执业资格的自然人发起组建的机构。1999年，国务院办公厅颁发了关于清理、整顿经济鉴证类社会中介机构，实行经济鉴证类社会中介机构与政府部门脱钩改制的意见通知。

由于经济鉴证类社会中介机构与市场经济运行和市场经济活动有着密切关系，并依靠专业知识和技能向社会提供专业服务并承担相应法律责任，对维护市场秩序具有重要作用。因此，为了规范发展我国与市场经济紧密相关的社会中介机构，维护社会主义市场经济体制的健康运行，需要对由于经济鉴证类社会中介行业以及某些影响或者制约这些中介机构发展的行政干预等进行清理、整顿。

按照不同的专业分类，进行清理、整顿的行业主要有:①以财务会计相关专业知识为基础的行业;②以房地产、工程技术相关专业知识为基础的行业;③以法律相关知识为基础的行业。其中，以法律相关知识为基础的行业包括律师、公证、基层法律服务、专利代理、商标代理、版权代理、社会法律咨询服务等。

2000年颁布的国办发［2000］51号文件要求，所有挂靠政府部门及其下属单位以及挂靠事业单位、企业或社会团体的经济鉴证类社会中介机构，应于2000年10月31日前完成脱钩改制工作;提出脱钩改制中介机构的组织形式为合伙制或有限责任制，分别按照《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》和《公司法》、《公司登记管理条例》的规定办理登记注册。

国务院办公厅在转发的《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》中明确指出，脱钩改制工作的目标，是建立、健全与社会主义市场经济相适应的中介机构管理体制和符合市场经济要求的自律性运行机制，促进中介机构独立、客观、公正地执业，使中介机构真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的经济组织。而清理、整顿的目标是:规范经济鉴证类社会中介机构的资格认定;依据市场规则进行经济鉴证类社会中介机构的脱钩改制，建立自律性运行机制;依法规范政府部门和行业协会对经济鉴证类社会中介机构的监督、指导和管理。为此，要做到:①在摸底、梳理、调研、分析的基础上，对经济鉴证类中介组织的各种执业资格，进行撤并、规范和清理，建立一套有效的管理机制与法制规范;②严格按照人员、财务、业务、名称等方面的脱钩要求，彻底实现中介机构与挂靠单位脱钩，并按照中介行业的内在规律，建立科学、规范的管理体制和运行机制;③建立一套相互制衡、相互配合、协调发展的社会中介行业管理体制，即按照“法律规范、政府监督、行业自律”的模式，规划和发展社会中介行业。在脱钩改制中，既要保证国有资产不流失，还要充分考虑到中介服务行业智力劳动和积累的特点，给中介机构脱钩改制后的发展留有后劲;既要实现人员的彻底脱钩，也要做好人员安置工作;要处理好形式上脱钩和实质上脱钩的关系，真正实现彻底脱钩。^[5]

在脱钩的内容方面，挂靠单位必须与以本单位名义兴办或挂靠本单位的中介机构在人员、财务(包括资金、实物、财产权利等)、业务、名称等方面彻底脱钩。具体要求为:①人员脱钩。中介机构的从业人员由挂靠单位的行政或事业编制人员变为社会专业服务行业从业者，其人事档案转由所在地政府县以上(含县)党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构或政府人事部门认可的有关机构管理。②财务脱钩。挂靠单位不再是中介机构的投资者，不再享有所有者权益，也不得以任何形式从中介机构谋取不正当经济利益。③业务脱钩。中介机构不再是挂靠单位的所属机构，与挂靠单位不再有隶属关系，不再承担属于挂靠单位的任何行政职能。政府部门不得为中介机构招揽、指定业务或干预中介机构执业。④名称脱钩。中介机构与挂靠单位脱钩后，其名称不再冠有挂靠单位的名称字样或痕迹，未经批准不得冠有“中华”、“全国”、“中国”等字样，也不得仅以行政区域或地名、资格或职能作为其名称。

在改制的组织形式方面，要求按照国家有关法律、法规规定的组织形式，由具有专业执业资格的人员投资发起组建设立中介机构。具体组织形式是:①合伙制。由两名以上具有专业执业资格的人员合伙发起设立(法律、法规另有规定的除外)。合伙人按照协议约定或法律规定，以各自的财产承担法律责任，对中介机构的债务承担无限连带责任。②有限责任制。由五名以上具有专业执业资格的人员共同出资发起设立(法律、法规另有规定的除外)。出资人以其出资额为限承担法律责任，中介机构以其全部财产对其债务承担责任。

此外，还规定了脱钩和改制的步骤，并对脱钩工作有关的产权界定和资产处置、人员安置问题等发布了处理意见。

这些举措的意义在于:①中介市场的基本规则应当由法律来规范，通过立法，明确中介市场的主体、执业规则及管理模式等，改变现行中介行业管理中部门立法、定规的局面，减少部门管理的随意性;②由于中介市场事关社会公众和国家的利益，必须确立政府的监督地位，要明确监督的范围和内涵，避免把监督和具体管理等同起来;③要强化行业自我管理功能，使其有能力按照国家的政策法规对行业实行自律化管理。

根据国务院办公厅文件精神，上海市对律师、会计、资产评估、房地产评估等经济鉴证类中介机构进行了清理整顿。律师事务所、会计师(审计师)事务所、资产评估事务所、专利代理事务所、房屋土地评估事务所、税务咨询(代理)事务所、价格事务所、工程造价事务所等中介机构，率先完成脱钩改制工作。^[6]中介组织行业自律机制逐步完善。改制后的律师事务所全部成为承担无限责任的合伙制;会计师事务所改为合伙制或有限责任公司制;人才中介、投资咨询、经纪人等行业还是多种所有制并存;法律公证等仍为国有事业单位性质。目前，上海律师、会计师行业的行业自律机制相对完善，特别是上海律师协会，在2001年召开的第六届律师代表大会上，政府官员完全退出律师协会，实行完全的自律性行业管理。

中国注册会计师协会对会计师行业脱钩改制以后的小结认为，大多数会计师事务所充满了活力和后劲，产生了积极的社会效应。例如，事务所和注册会计师的风险和责任意识明显提高，自律管理和激励机制日渐形成，民主式、自律性管理模式代替了行政性、命令式管理模式，人事管理、分配制度、内部控制制度有机地结合起来;事务所联合、兼并、合并的势头强盛，发展规模日趋强大，竞争力和整体实力得到增强;队伍结构趋向年轻化、专业化、知识化;注册会计师行业脱钩改制的实践，还为其他中介机构的脱钩改制工作提供了可供借鉴的经验和政策范本，对其他中介行业的脱钩改制产生了积极影响。

实行中介组织与政府行政部门的脱钩改制，就是改变政府对中介组织的管理体制，使原来挂靠在司法、财政、审计等政府机关部门的律师事务所、会计师(审计师)事务所以及资产评估、税务(咨询)、专利代理、房地产评估等行业的中介机构实现关系脱离，使其改变为在形式上、实质上真正能够执行独立、客观、公正原则的社会中介组织。