公共部门人员分类的发展

3.1.3　公共部门人员分类的发展

“品”指官阶，“品位”指按公职人员官位高低、级别大小而排列成的等级。

品位分类(rank classification)管理，是以国家公共部门工作人员个人所具有的地位、身份、资历等作为区分标准与依据而建立起来的一种人力资源分类管理制度。⁽¹¹⁾

品位分类有着悠久的历史，起源于等级森严的封建专制国家。我国的夏、商、周时代品位分类的特征就已渐明显，至秦始皇统一中国以后直到清朝灭亡，我国古代的官员分类就是一种典型的品位分类。如我国古代将官阶分成九品，数目越大，表示官阶越低。自隋唐以后，官阶的分类更加细化，除了每一品分为正品和从品之外，四品以下，各品又分为上下，总共是九品三十级。清代则是典型的九品十八级。西方国家16世纪建立的军衔制也是一种品位分类制。当然，古代的品位首先是一种特权和身份的标志。这同现代的品位分类有着根本区别。

现代的品位分类，是随着西方国家文官制度的建立，而逐步建立和发展起来的。文官制度建立之初，由于政府的社会管理职能较为简单。选拔官员时，注重的是知识广博，具有多种才能的通才，体现在人员分类上，就是只进行等级划分，而没有工作性质的分类。进入19世纪以后，随着社会分工的细化，这种通才式的人员很难适应政府管理职能的转变，许多专业性、技术性的人员进入政府工作，体现在分类上，品位分类增加了横向划分，即先把公共部门人员划分为行政性与技术性等大类，各类内部再建立各自的品位分类。例如法国按照职位具有的工作性质和所需教育程度的不同，将公务员划分为A、B、C、D四类；我国台湾地区则将公务员分为特任、简任、荐任、委任几大类。⁽¹²⁾

所谓职位分类(Position Classification)，就是在工作分析的基础上，将职务依工作性质、繁简程度、责任大小以及所需资格条件等区分出若干具有共同特色的职位来加以分类。⁽¹³⁾职位分类最早产生于19世纪的美国，职位分类是适应近代经济社会的发展而兴起的一种科学的公共人力资源管理体系，它的产生和发展有其客观必然性。1883年，美国实行择优录用的文官制度改革，解决了因政党分肥带来的贪污腐化与政治动荡等政治问题，但没有注意到科学系统地管理文官的问题。到了20世纪初，美国社会、经济发展到了一个新的水平，政府职能进一步扩大，专业化程度越来越高，政府公职人员也迅速增加，而且专业技术人员的比例也越来越大。政治上任命的官员和经过考试录用的官员被分配在不同的系统里：从事专业技术工作的人员按照不同的给薪系统领取薪酬，这就出现了很多混乱和不合理现象。旧的职位分类制度，已不能适应美国人事管理的需要。

1908年，芝加哥市政府确定对职位进行分类的原则，即通过对职位进行分析和评价，给职位分类分级，凡处于同一等级的职位，由于其工作的轻重程度相当，因此应给其任职者支付相等的报酬。后于1911年制定了《职位分类法》，经伊利诺伊州议会通过后，于1912年正式实行职位分类。1923年，美国制定了第一个联邦政府职位分类的方案⁽¹⁴⁾，经多次修改，1949年，国会通过了新的《职位分类法》，将以前的五大类别归并为两大类：一类是一般职位，分为18等；一类是技术保管类，分为10等。两类一共分为27个职组、569个职系。到1965年又减为22个职组，437个职系。⁽¹⁵⁾该法以后也经过多次修改，特别是1978年的《文官改革法》对职位分类改革较大。可见，从1923年以来，职位分类制度在美国一直处于不断发展、不断调整的过程中。1978年以后，美国越来越重视“人对职位的影响”。

由于职位分类制度在实践中所显示的功能意义，它不断被愈来愈多的国家所效仿。加拿大政府1919年通过《文官法案》，在全国实行职位分类制度。法国于1946年颁布《公务员法》，并实行职位分类。英国虽然实行品位分类，但也参照美国的做法作了某些修正。日本、印度等国家也在公务员管理中贯彻职位分类的原则和精神。

应当指出的是，一个国家合理的职位分类制度的形成，往往需要十几年，甚至几十年的不懈努力。只有经过不断的探索和调整，才能形成一套比较完善的、符合本国实际的职位分类制度。我国的职位分类制度亦是如此。

自1949年中华人民共和国成立到20世纪80年代，我国的人力资源管理制度一直是与计划经济相适应的集中统一的管理体制，分类管理制度也呈现出集中统一的特征：党政不分、政企不分、政事不分。无论是党的机关、政府机关、人大、政协机关、司法机关的工作人员，还是事业单位、企业单位、群众组织的工作人员都被统称为“干部”。人员的等级划分主要依据职务级别、资历深浅、学历高低和工资多少，实际上是一种特殊的“品位分类管理”。

随着改革开放和市场经济的发展，原来的分类体制已不能适应现代管理的需要。国家于1993年8月颁布了《国家公务员暂行条例》，规定了国家行政机关实行职位分类管理制度。在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。在政府机关实行职位分类管理后，党的机关也参照政府公务员的分类办法实行了职位分类管理；检察系统、法院系统、公安系统也实施了具有各自特色的分类方案。至此，我国人力资源分类的宏观结构大致形成。原来的国家干部被分成：机关工作人员、事业单位工作人员、国有企业管理人员。⁽¹⁶⁾2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》又以立法的形式明确规定国家实行公务员职位分类制度，并设置了职务等级序列。⁽¹⁷⁾